Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28 ноября 2011 г. N Ф02-5358/11 по делу N А33-3595/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 22 ноября 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 ноября 2011 года.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего судьи Шелеминой М.М.,

судей: Смоляк Л.И., Чупрова А.И.,

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю на постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 16 августа 2011 года по делу N А33-3595/2011 Арбитражного суда Красноярского края (суд первой инстанции - Чурилина Е.М.; суд апелляционной инстанции: Бычкова О.И., Борисов Г.Н., Дунаева Л.А.),

установил:

Управление муниципального заказа Администрации города Норильска (ОГРН 1032401504651) (далее - Управление муниципального заказа) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о признании недействительными пунктов 1 и 2 решения от 21.12.2010 N 454 Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ОГРН 1022402675965, ИНН 2466009115) (далее - Красноярское УФАС России, антимонопольный орган).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью (ООО) "Союзлифтмонтаж", муниципальное бюджетное учреждение здравоохранения "Норильская стоматологическая поликлиника"; администрация города Норильска (далее - Администрация).

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 1 июня 2011 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 16 августа 2011 года, заявленные требования удовлетворены.

Красноярское УФАС России обратилось в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит постановление суда апелляционной инстанции отменить по мотивам неправильного применения норм Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов).

Заявитель кассационной жалобы оспаривает выводы судов о незаконности актов антимонопольного органа, указывая на то, что наличие сертификата соответствия зарегистрированной Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии системы добровольной сертификации работ и услуг лифтовой сферы не подтверждает соответствие участника размещения заказа показателям, установленным частью 4.1 статьи 28 Закона о размещении заказов, а связи с чем неправомерно установление в конкурсной документации данного критерия.

По мнению заявителя кассационной жалобы, суды также неправомерно признали, что наличие в документации указания на оснащение лифтов типом системы диспетчеризации ПАДК "ЛАСК" не создает преимущественные условия участникам торгов, которые имеют доступ к уже установленной системе; установление в конкурсной документации возможности выбрать любое оборудование и сетей связи для исполнения условий муниципального контракта, не означает, что участник размещения заказа имеет реальную возможность осуществления данного положения, поскольку конкурсной документацией не установлен порядок, в соответствии с которым участник может сформировать свое предложение и исполнить условия контракта с использованием иного оборудования кроме ПАДК "ЛАСК"; суды не учли, что включение в предмет одного лота услуг, функционально и технологически не взаимосвязанных: комплексного технического обслуживания лифтов и диспетчерского контроля незаконно, так как названные услуги могут выполняться разными хозяйствующими субъектами, не имеют взаимосвязи (неделимости), не выполняются одновременно и необязательны по отношению друг к другу.

В отзывах на кассационную жалобу Администрация и Управление муниципального заказа считают судебные акты законными и обоснованными, а доводы жалобы - несостоятельными, не основанными на фактических обстоятельствах дела и нормах материального права.

Дело рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы (уведомления N N 17127, 17128, 17129, 17130, информация на официальном сайте Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа в сети Интернет), своих представителей в суд кассационной инстанции не направили, в связи с чем дело слушается без их участия.

Поскольку обжалуемым постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 1 июня 2011 года, оставлено без изменения решение Арбитражного суда Красноярского края от 16 августа 2011 года, судом кассационной инстанции проверяется законность и обоснованность и названного решения суда.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения Арбитражным судом Красноярского края и Третьим арбитражным апелляционным судом норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Управлением муниципального заказа Администрации г. Норильска объявлено о проведении открытого конкурса N ОК-ООРиУ-13-10 на право заключения муниципального контракта на оказание услуги по комплексному техническому обслуживанию лифтов, в том числе, недиспетчеризованных, и осуществление диспетчерского контроля за работой лифтов в 2011 году.

Муниципальным заказчиком по лоту N 5 выступило муниципальное бюджетное учреждение здравоохранения "Норильская стоматологическая поликлиника"; по лоту N 9 - администрация города Норильска.

ООО "Союзлифтмонтаж" обратилось в Красноярское УФАС России с жалобой на действия конкурсной комиссии уполномоченного органа при проведении конкурса по лотам 5 и 9, выразившиеся в отказе в предоставлении разъяснений положений конкурсной документации.

По данному факту антимонопольным органом возбуждено дело N 454, и в ходе проведения проверки выявлено несоответствие конкурсной документации требованиям статьи 17 Закона о защите конкуренции (созданы преимущественные условия участникам торгов, ограничены доступ к участию в торгах и конкуренция):

- включением в конкурсную документацию в качестве одного из показателей критерия "качество работ, услуг и квалификация участника" наличие сертификата соответствия зарегистрированной Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии системы добровольной сертификации работ и услуг лифтовой сферы;

- включением в конкурсную документацию указания на оснащение лифтов типом системы диспетчеризации ПАДК "ЛАСК" (программно-аппаратным диспетчерским комплексом "Лифтовой аварийной службы контроля");

- включением в предмет одного лота услуг, функционально и технологически не взаимосвязанных (комплексное техническое обслуживание лифтов и диспетчерский контроль).

Решением Красноярского УФАС России от 21.12.2010 по делу N 454 (с учетом определения антимонопольного органа от 14.04.2011 об устранении допущенной в решении описки, опечатки и арифметической ошибки): жалоба общества с ограниченной ответственностью "Союзлифтмонтаж" признана частично обоснованной (пункт 1), муниципальные заказчики уполномоченного органа признаны нарушившим требования статей 22, 28 Закона о размещении заказов, статьи 17 Закона о защите конкуренции (пункт 2).

Управление муниципального заказа Администрации, полагая, что пункты 1 и 2 решения Красноярского УФАС России от 21.12.2010 по делу N 454 не соответствуют действующему законодательству и нарушают его права в сфере размещения заказов, обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с указанным заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что оспариваемый в части акт антимонопольного органа не противоречит требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене, а кассационную жалобу - удовлетворению в силу следующего.

Согласно положениям статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом (пункт 2 части 1). Наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах (часть 2). Наряду с установленными частями 1 и 2 настоящей статьи запретами при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов (часть 3).

В силу части 2 статьи 22 Закона о размещении заказов конкурсная документация должна содержать требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, требования к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика. При этом в случае, если иное не предусмотрено конкурсной документацией, поставляемый товар должен быть новым товаром (товаром, который не был в употреблении, не прошел ремонт, в том числе восстановление, замену составных частей, восстановление потребительских свойств).

Не допускается включать в конкурсную документацию (в том числе и в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требования к производителю товара, к участнику размещения заказа (в том числе требования к квалификации участника размещения заказа, включая наличие у участника размещения заказа опыта работы), а также требования к его деловой репутации, требования о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику размещения заказа предусмотрена настоящим Федеральным законом (часть 2.1 статьи 22 Закона).

В соответствии с частями 1, 2 статьи 28 Закона о размещении заказов конкурсная комиссия осуществляет оценку и сопоставление заявок на участие в конкурсе, поданных участниками размещения заказа, признанными участниками конкурса; оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе осуществляются конкурсной комиссией в целях выявления лучших условий исполнения контракта в соответствии с критериями и в порядке, которые установлены конкурсной документацией. Совокупная значимость таких критериев должна составлять сто процентов. Конкурсная комиссия при оценке и сопоставлении заявок на участие в конкурсе в соответствии с критерием, предусмотренным пунктом 1.1 части 4 настоящей статьи, вправе оценивать деловую репутацию участника конкурса, наличие у участника конкурса опыта выполнения работ, оказания услуг, наличие у него производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых ресурсов и иные показатели, необходимые для выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом контракта, в том числе, квалификацию работников участника конкурса, в случае, если это установлено содержащимся в конкурсной документации порядком оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе (часть 4.1 статьи 28).

Судами установлено на основании материалов дела, что пунктами 15, 16 Информационной карты к критериям оценки заявок на участие в конкурсе отнесено качество работ, услуг и квалификация участника (значимость 20%, максимальный балл 100), определяемое, в том числе, по следующему показателю: наличие сертификата соответствия зарегистрированной Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии системы добровольной сертификации работ и услуг лифтовой сферы (80 баллов), содержащего следующий перечень услуг: техническое обслуживание (текущий ремонт лифтов), монтаж и наладка системы диспетчерского контроля и телеавтоматики, техническое обслуживание (текущий ремонт) систем диспетчерского контроля и телеавтоматики.

При этом судами учтено, что отсутствие указанного сертификата у участника размещения заказа не является основанием для отказа участнику в допуске к участию в конкурсе (пункт 1.8.1 Инструкции по процедуре проведения открытого конкурса на право заключения муниципального контракта и по заполнению (оформлению) заявок на участие в открытом конкурсе). Его наличие оценивается в соответствии с порядком оценки заявок на участие в конкурсе, закрепленным пунктом 2.8.11 указанной Инструкции. Антимонопольным органом данное обстоятельство не учитывалось. Принимая во внимание также представленные Правила сертификации работ (услуг) лифтовых организаций системы добровольной сертификации "Русьэкспертлифт", согласно пункту 3 которых в настоящем сертификате реализованы, в том числе положения Федеральных законов "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", "О техническом регулировании", Общих правил промышленной безопасности для организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, документов Системы экспертизы, Международных стандартов, Европейских норм, а также, что объекты, на которых используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы относятся к категории опасных производственных объектов, суды обоснованно признали недоказанным наличие вменяемого антимонопольным органом нарушения части 2 статьи 22 Закона о размещении заказов и посчитали, что указанный сертификат соответствия является документом, подтверждающим качество оказания услуг, деловую репутацию участника размещения заказа, наличие у него опыта оказания услуг, производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых ресурсов. В этой связи суды правильно указали на то, что наличие данного критерия оценки заявок не свидетельствует об ограничении конкуренции между хозяйствующими субъектами, а позволяет установить лучшие условия исполнения муниципального контракта, выявить лучших исполнителей, что полностью соответствует требованиям Закона о размещении заказов.

Доводы заявителя кассационной жалобы, оспаривающие названный вывод судов, не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции как основанные на неверном толковании указанных норм законодательства и содержащие иную оценку установленных судами фактических обстоятельств.

Антимонопольный орган также признал Управление муниципального заказа Администрации нарушившим пункт 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции созданием нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах в связи включением в конкурсную документацию указания на оснащение лифтов типом системы диспетчеризации ПАДК "ЛАСК" и на возможность участника размещения заказа самостоятельно осуществлять выбор диспетчерского комплекса и сетей связи с учетом возможности их совместимости с уже имеющимся пользовательским оборудованием муниципальных заказчиков.

Как установлено судами, лифты оснащены системой диспетчеризации типа программно-аппаратным диспетчерским комплексом "Лифтовой аварийной службы контроля" (ПАДК "ЛАСК").

Проанализировав положения пункта 3 Технического задания конкурсной документации, пунктов 4.5, 4.9 Контрактов оказания услуг по комплексному техническому обслуживанию лифтов и лифтового оборудования и осуществлению диспетчерского контроля за работой лифтов конкурсной документации, суды обоснованно признали, что положениями конкурсной документации на участников размещения заказа не возлагается обязанность неукоснительно использовать только указанный тип системы диспетчеризации, а напротив, как следует из абзацев 3, 4 пункта 3 конкурсного документа 3.1 всем участникам размещения заказа, в случае признания победителем, предоставляются альтернативные варианты поведения: использовать существующий тип системы диспетчеризации лифтов, либо на свое усмотрение оборудовать новую систему диспетчеризации, в связи с чем суды посчитали недоказанным наличие в названном нарушения антимонопольного законодательства.

Доводы заявителя кассационной жалобы, оспаривающие названный вывод судов первой и апелляционной инстанций, не могут быть приняты во внимание, как направленные на переоценку установленных судами по данному конкретному делу фактических обстоятельств.

Из оспариваемого по делу решения антимонопольного органа также усматривается, что Управлению муниципального заказа Администрации вменено нарушение, выразившееся во включении в предмет одного лота услуг, функционально и технологически не взаимосвязанных: комплексного технического обслуживания лифтов и диспетчерского контроля.

Суды, учитывая, что предметом конкурса согласно конкурсной документации являлось заключение муниципального контракта на оказание услуги по комплексному техническому обслуживанию лифтов и осуществлению диспетчерского контроля, исходя из: норм пунктов 5, 12 Технического регламента о безопасности лифтов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.10.2009 N 782, а также положений Правил устройства и безопасной эксплуатации лифтов, утвержденных постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 16.05.2003 N 31, Общероссийского классификатора видов экономической деятельности ОК 029-2007, утвержденного приказом Ростехрегулирования от 22.11.2007 N 329-ст, пришли к обоснованному выводу о технологической и функциональной взаимосвязи работ (услуг) по техническому обслуживанию лифтов и диспетчерскому контролю за работой лифтов.

Судом кассационной инстанции не могут быть приняты во внимание доводы заявителя кассационной жалобы, оспаривающие данный вывод судов, как основанные на ином ошибочном толковании названных норм.

При таких обстоятельствах суды обоснованно указали на отсутствие в действиях Управления муниципального заказа Администрации нарушения положений статьи 17 Закона о защите конкуренции и соответственно - на противоречие закону ненормативного правового акта антимонопольного органа в оспариваемой части.

Суд кассационной инстанции не усматривает правовых оснований для переоценки названных выводов судебных инстанций.

Согласно части 1 статьи 1 Закона о размещении заказов единый порядок размещения заказов устанавливается им в целях расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов и иных целях.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Президиума от 28.12.2010 N 11017/10, основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов. Исходя из положения части 1 статьи 1 Закона о размещении заказов в торгах могут участвовать лишь те лица, которые соответствуют названным целям. Поэтому включение в документацию о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах и не является нарушением статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Неправильного применения норм материального права и нарушения норм процессуального права, влекущих отмену обжалуемых судебных актов, по данному делу не установлено.

Выводы судов основаны на всестороннем, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71, частью 2 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поэтому у суда кассационной инстанции, учитывая предусмотренные статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределы его компетенции, отсутствуют правовые основания для их переоценки и учета доводов кассационной жалобы.

При таких условиях Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Красноярскому краю и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отмене не подлежат.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

постановил:

Решение Арбитражного суда Красноярскому краю от 1 июня 2011 года по делу N А33-3595/2011, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 16 августа 2011 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

М.М. Шелемина

Судьи

Л.И. Смоляк А.И. Чупров