Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 29 апреля 2013 г. N Ф02-1049/13 по делу N А78-1032/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 25 апреля 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 29 апреля 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Чупрова А.И.,

судей: Пущиной Л.Ю., Шелёминой М.М.,

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу гражданина, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющего статус индивидуального предпринимателя, Федоришиной Анны Петровны на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 22 ноября 2012 года по делу N А78-1032/2012 и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 25 января 2013 года по тому же делу (суд первой инстанции: Судакова Ю.В.; суд апелляционной инстанции: Желтоухов Е.В., Басаев Д.В., Ячменёв Г.Г.),

установил:

гражданин, осуществляющий предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющий статус индивидуального предпринимателя, Федоришина Анна Петровна (Забайкальский край, Читинский район, с. Смоленка; ОГРНИП 304753032000021; далее - предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Забайкальского края с уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявлением об оспаривании распоряжения начальника отдела иммиграционного контроля Управления Федеральной миграционной службы по Забайкальскому краю (г. Чита; ОГРН 1087536003796; далее - управление, административный орган) от 17.01.2012 N 11-р о проведении внеплановой выездной проверки.

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 22 ноября 2012 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 25 января 2013 года, в удовлетворении заявленного требования отказано.

Обжалуя судебные акты по мотиву нарушения судами норм материального права и заявляя об их отмене с принятием нового судебного акта по делу, предприниматель оспаривает вывод судов о том, что оспариваемое распоряжение издано уполномоченным на то лицом.

В отзыве на кассационную жалобу административный орган просит отказать в ее удовлетворении.

Стороны о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом (уведомления о вручении почтовых отправлений, информация на официальном сайте Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа в сети Интернет), своих представителей для участия в судебном заседании не направили, в связи с чем кассационная жалоба на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрена в их отсутствие в порядке, предусмотренном главой 35 Кодекса.

Из материалов дела следует, что на основании распоряжения начальника отдела иммиграционного контроля управления от 17.01.2012 N 11-р проведена внеплановая выездная проверка соблюдения предпринимателем требований миграционного законодательства Российской Федерации; по результатам проверки предприниматель привлечена к административной ответственности за выявленные нарушения требований миграционного законодательства Российской Федерации.

Признавая указанное распоряжение законным и отказывая в удовлетворении заявленного предпринимателем требования, арбитражные суды исходили из того, что оспариваемое распоряжение принято полномочным лицом и не нарушает права и законные интересы предпринимателя.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в соответствии с полномочиями, предоставленными статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Вывод судов двух инстанций о наличии у должностного лица полномочий на издание оспариваемого распоряжения основан на положениях Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда, утвержденного совместным приказом МВД России и ФМС России от 30.04.2009 N 338/97 (далее - Административный регламент).

В частности, пунктом 28 Административного регламента предусматривалось, что должностными лицами системы ФМС России, уполномоченными на издание распоряжения о проведении проверки, являются: начальники территориальных органов ФМС России и их заместители, начальники структурных подразделений территориальных органов ФМС России, осуществляющих деятельность по линии иммиграционного контроля и внешней трудовой миграции, и их заместители.

Заявляя о незаконности оспариваемого распоряжения, предприниматель указывала судам на то, что пункт 28 Административного регламента в соответствии с решением Верховного Суда Российской Федерации от 10.10.2012 N АКПИ12-1203 не соответствует положениям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) и признан недействующим в части наделения начальников структурных подразделений территориальных органов ФМС России, осуществляющих деятельность по линии иммиграционного контроля и внешней трудовой миграции, их заместителей полномочием на издание распоряжения о проведении проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля за исполнением требований миграционного законодательства Российской Федерации.

Отклоняя указанный довод, арбитражные суды исходили из того, что решением Верховного Суда Российской Федерации от 10.10.2012 N АКПИ12-1203 пункт 28 Административного регламента признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Между тем арбитражными судами не учтено следующее.

Согласно статье 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления (часть 1); арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу (часть 2).

В данном случае нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, является Закон N 294-ФЗ, который подлежит применению при осуществлении государственного контроля (надзора) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации в соответствии с положениями статьи 32 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

Закон N 294-ФЗ регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (часть 1); к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), относится разработка административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора) или проведения проверок в соответствующих сферах деятельности (пункт 3 части 2 статьи 4).

Иными положениями Закона N 294-ФЗ установлено, что предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований (часть 1 статьи 10); выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности (часть 2 статьи 12); проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (часть 1 статьи 14).

Наделение полномочиями на издание распоряжения (приказа) о проведении проверки в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей именно руководителей и заместителей руководителей органов государственного контроля (надзора) следует также из положений части 12 статьи 9, части 8 статьи 10, части 4 статьи 12, части 2 статьи 16, пункта 3 статьи 18 Закона N 294-ФЗ.

Положением о Федеральной миграционной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13.07.2012 N 711, определено, что ФМС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции. К одной из основных задач Службы относится осуществление федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции. ФМС России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через свои территориальные органы на окружном, межрегиональном уровнях и в субъектах Российской Федерации (территориальные органы Службы), загранаппарат, а также иные входящие в ее систему организации и подразделения (пункты 1, 2.7, 5).

Следовательно, пункт 28 Административного регламента в части указания в качестве уполномоченных на издание распоряжения о проведении проверки, начальников структурных подразделений территориальных органов ФМС России, осуществляющих деятельность по линии иммиграционного контроля и внешней трудовой миграции, и их заместителей, не соответствует вышеприведенным положениям Закона N 294-ФЗ.

Ссылка судов на признание пункта 28 Административного регламента недействующим с момента вступления в законную силу решения Верховного Суда Российской Федерации от 10.10.2012 N АКПИ12-1203 не соответствует требованиям части 2 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Несоблюдение указанного требования, с учетом правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 20 февраля 2007 N 13377/06, свидетельствует о незаконности обжалуемых судебных актов и влечет их отмену на основании части 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации как принятых с неправильным применением норм материального права.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Арбитражными судами установлено, что оспариваемое распоряжение издано начальником отдела иммиграционного контроля управления; по результатам проверки предприниматель привлечена к административной ответственности.

При таких фактических обстоятельствах, имеющих значение для дела, принимая во внимание положения части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и учитывая, что судами при рассмотрении дела неправильно применены вышеуказанные нормы материального права, суд кассационной инстанции на основании пункта 2 части 1 статьи 287 Кодекса считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт о признании незаконным распоряжения начальника отдела иммиграционного контроля Управления Федеральной миграционной службы по Забайкальскому краю от 17.01.2012 N 11-р, как не соответствующего Закону N 294-ФЗ.

На основании статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с управления подлежат взысканию в пользу предпринимателя судебные расходы, понесенные в связи с подачей кассационной жалобы (уплачена государственная пошлина в размере 100 рублей по чеку-ордеру от 25.02.2013), вследствие чего Арбитражному суду Забайкальского края в соответствии с положениями статьи 319 Кодекса надлежит выдать исполнительный лист.

Руководствуясь статьями 201, 274, 286-289, 319 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 22 ноября 2012 года по делу N А78-1032/2012, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 25 января 2013 года по тому же делу отменить.

Принять новый судебный акт.

Признать незаконным распоряжение начальника отдела иммиграционного контроля Управления Федеральной миграционной службы по Забайкальскому краю от 17 января 2012 года N 11-р.

Проверено на соответствие Федеральному закону от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Обязать Управление Федеральной миграционной службы по Забайкальскому краю устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Федоришиной Анны Петровны.

Взыскать с Управления Федеральной миграционной службы по Забайкальскому краю в пользу Федоришиной Анны Петровны 100 (сто) рублей судебных расходов, понесенных в связи с подачей кассационной жалобы.

Арбитражному суду Забайкальского края выдать исполнительный лист.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Чупров

Судьи

Л.Ю. Пущина М.М. Шелёмина