Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 31 января 2014 г. N Ф02-6573/13 по делу N А19-6761/2013

г. Иркутск

31 января 2014 г.

N А19-6761/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 29 января 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 31 января 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Кадниковой Л.А.,

судей: Чупрова А.И., Шелёминой М.М.,

при участии в судебном заседании представителей:

гражданина, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющего статус индивидуального предпринимателя, Цихоцкого Дмитрия Ивановича - Андрущенко Александра Николаевича (доверенность от 09.01.2014),

администрации муниципального образования города Братска - Кукуевой Светланы Викторовны (доверенность от 21.12.2013 N 25563/01/13),

Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области -Халецкой Оксаны Павловны (доверенность от 13.01.2014 N 70),

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу гражданина, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющего статус индивидуального предпринимателя, Цихоцкого Дмитрия Ивановича на решение Арбитражного суда Иркутской области от 14 ноября 2013 года по делу N А19-6761/2013 (суд первой инстанции: Дмитриенко Е.В., Ананьина Г.В., Сонин А.А.),

установил:

гражданин, осуществляющий предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющий статус индивидуального предпринимателя, Цихоцкий Дмитрий Иванович (г. Братск, ОГРН:304380406100041, далее - индивидуальный предприниматель Цихоцкий Д.И., предприниматель) обратился в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании пунктов 3.1, 3.2, 3.3 раздела III Порядка размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования города Братска, утвержденного постановлением администрации муниципального образования города Братска от 30.12.2011 N 2931 в редакции от 27.03.2013, недействующими как несоответствующих Федеральному закону от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"; признании пунктов 3.5 и 3.6 раздела III Порядка размещения нестационарных объектов недействующими как несоответствующих Федеральному закону от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"; признании пункта 3.7 раздела III Порядка размещения нестационарных объектов недействующим как несоответствующиего Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"; признании пункта 8.9 и подпунктов 2 и 5 пункта 8.10 раздела III Порядка размещения нестационарных объектов недействующими как несоответствующих Гражданскому кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"; признании пункта 1.1 Приложения 6 к Порядку размещения нестационарных объектов недействующим как несоответствующего Гражданскому кодексу Российской Федерации и Земельному кодексу Российской Федерации.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство финансов Иркутской области, Управление Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее - Иркутское УФАС России), Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Иркутской области.

Арбитражный суд Иркутской области решением 14 ноября 2013 года признал пункты 3.1, 3.2, 3.3, 3.5, 3.6, 3.7, 8.9, подпункты 2 и 5 пункта 8.10, пункт 1.1 Приложения 6 Порядка размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования г. Братск, утвержденного постановлением администрации муниципального образования города Братска от 30.12.2011 N 2931 (далее - Порядок размещения нестационарных объектов, Порядок), соответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу: Федеральному закону от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 381-ФЗ), Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), Федеральному закону от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", Гражданскому кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации и отказал в удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе индивидуальный предприниматель Цихоцкий Д.И. ставит вопрос о проверке законности решения суда первой инстанции, указывая на то, что суд неправильно применил нормы законов, имеющих большую юридическую силу, неправильно истолковал положения Закона о защите конкуренции, не применил пункт 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, подлежащий применению; просит судебный акт отменить и направить дело на новое рассмотрение.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель индивидуального предпринимателя Цихоцкого Д.И. поддержал доводы кассационной жалобы.

Представитель администрации считает судебный акт законным, представлен отзыв.

Представитель Иркутского УФАС России считает, что суд не проверил пункт 3.3 Порядка размещения нестационарных объектов на соответствие Закону о защите конкуренции, представлен отзыв.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлен перерыв с 22 по 29 января 2014 года до 10 часов 50 минут, о чем сделано публичное извещение на официальном сайте Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа. После перерыва лица, участвующие в деле, не принимали участие в судебном заседании.

Проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права по делу и исходя из доводов кассационной жалобы и отзывов относительно жалобы, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа пришел к следующим выводам по делу.

Как было установлено судом, в целях упорядочения размещения нестационарных объектов и улучшения архитектурного облика г. Братска в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), Федеральным законом N 381-ФЗ, Приказом службы потребительского рынка и лицензирования Иркутской области от 20.01.2011 N 3-спр "Об утверждении Порядка разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области схемы размещения нестационарных торговых объектов" и на основании статей 40.2, 61 Устава муниципального образования г. Братска постановлением администрации муниципального образования г. Братска от 30.12.2011 г. N 2931 утвержден Порядок размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования г. Братска.

Нормативный правовой акт органа местного самоуправления опубликован в печатном издании "Братские вести" 13.01.2011 N 1 (465).

Из пункта 1.1 Порядка размещения нестационарных объектов следует, что данный порядок разработан в целях совершенствования процедуры предоставления права на заключение договоров на установку и эксплуатацию нестационарных объектов, разработки проектов на нестационарные торговые объекты, приемки в эксплуатацию нестационарных объектов, заключения (оформления) договоров на установку и эксплуатацию нестационарных объектов.

К нестационарным объектам отнесены, в частности павильоны, киоски, летние выставочные площадки, летние кафе, аттракционы, пункты проката, остановочные павильоны, временные площадки для реализации сельскохозяйственной продукции, остановочные комплексы, совмещенные с объектом обслуживания, платежные терминалы и другие.

В соответствии с настоящим Порядком могли быть размещены два типа нестационарных объектов: нестационарные торговые объекты и нестационарные неторговые объекты.

Индивидуальный предприниматель Цихоцкий Д.И. указал на несоответствие пунктов 3.1, 3.2, 3.3 Порядка размещения нестационарных объектов положениям статьи 10 Федерального закона N 381-ФЗ и статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Пунктом 3.1 Порядка размещения нестационарных объектов установлено, что нестационарные объекты размещаются в соответствии со схемой размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования г. Братска, утвержденной постановлением администрации муниципального образования города Братска. Схема утверждается постановлением администрации муниципального образования г. Братска на срок не менее 1 года.

Пункт 2 Порядка размещения нестационарных объектов содержит определение схемы - это перечень мест, предназначенных для установки и эксплуатации того или иного типа нестационарного объекта путем реализации продажи права на установку и эксплуатацию через аукцион.

В силу пункта 3.3 Порядка размещения нестационарных объектов решение о включении нестационарных объектов в схему принимает комиссия по размещению нестационарных объектов на территории муниципального образования г. Братска, осуществляющая свою деятельность в соответствии с Положением о комиссии, утверждаемым постановлением администрации муниципального образования г. Братска, на основании заявлений о включении в схему размещения нестационарных объектов, поступивших в Комитет по градостроительству администрации г. Братска от граждан или юридических лиц.

Суд признал, что исходя из положений пункта 10 части 1 статьи 14, пункта 18 части 1 статьи 15, пункта 15 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ, создание условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания отнесено к предметам ведения местного самоуправления; нормы действующего законодательства не устанавливают запрета на введение органом местного самоуправления дополнительных ограничений для размещения нестационарных неторговых объектов, если такие ограничения связаны с выполнением задач, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления.

Применительно к размещению временных объектов для организации торговли суд указал, что частью 3 статьи 3 Федерального закона N 381-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Суд не усмотрел несоответствие оспоренных положений Федеральному закону N 381-ФЗ.

Суд также не усмотрел несоответствие пунктов 3.1, 3.2, 3.3, а также пунктов 3.7 (о порядке подачи заявления о включении нестационарного объекта в схему размещения), 8.9 (о запрете установки нестационарного объекта без оформления договора на установку и эксплуатацию этого объекта), подпунктов 2 и 5 пункта 8.10 (об основаниях для демонтажа нестационарных объектов) Порядка размещения нестационарных объектов Закону о защите конкуренции.

Полагая, что оспариваемые пункты Порядка размещения нестационарных объектов указанного выше содержания не соответствуют Закону о защите конкуренции и нарушают его права в сфере предпринимательской деятельности, индивидуальный предприниматель Цихоцкий Д.И., указывал на то, что, исходя из статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации, в целях размещения нестационарного объекта для продажи билетов на междугородние автобусные маршруты он обратился в администрацию с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка для целей, не связанных со строительством; заявление было рассмотрено в соответствии с Порядком размещения нестационарных объектов и дан отказ в размещении киоска. Как считает заявитель кассационной жалобы (он и ранее ссылался в суде первой инстанции на эти обстоятельства), в соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования г. Братск, утверждённых решением Думы г. Братска от 07.11.2006 N 227/г, предусмотрены соответствующие территориальные зоны, в отношении одной из них и было подано заявление; названные Правила уже предусматривают размещение временных сооружений для обслуживания населения, в связи с чем, по мнению предпринимателя, оспариваемый акт содержит дополнительные ограничения и не позволяет ему реализовать законные права на испрашиваемый земельный участок; полагает, что Порядок в части установления мест размещения нестационарных неторговых объектов не основан на полномочиях органа местного самоуправления и вводит дополнительные ограничения, не предусмотренные федеральным законом.

Признавая приведённые положения Порядка размещения нестационарных объектов соответствующими Закону о защите конкуренции, суд первой инстанции указал, что сложившиеся отношения по предоставлению конкретных земельных участков для размещения нестационарных объектов напрямую с Законом о защите конкуренции не связаны; индивидуальный предприниматель Цихоцкий Д.И. не представил доказательств и доводов, свидетельствующих о том, что действия администрации могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции; действие оспариваемого нормативного правового акта распространяется на всех хозяйствующих субъектов.

Между тем при постановке выводов о соответствии оспариваемых положений Закону о защите конкуренции судом не было учтено следующее.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как следует из пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Следовательно, суд должен был проверить, имеется ли конкретная норма федерального закона, разрешающая принять оспариваемые положения о размещении как нестационарных торговых объектов, так и нестационарных неторговых объектов; в свою очередь, заявитель и антимонопольный орган должны доказать, что эти нормы Порядка размещения нестационарных объектов ограничивают конкуренцию, в частности, необоснованно препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путём установления непредусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции).

Как считает Иркутское УФАС России в отзыве на кассационную жалобу, названные обстоятельства судом не устанавливались.

Кроме того, в материалы дела (л.д. 64-67, том 2) представлен отзыв Иркутского УФАС России, в котором антимонопольный орган указывает на то, что ряд положений Порядка размещения нестационарных объектов не соответствует Закону о защите конкуренции, а также приводит соответствующее обоснование.

В деле также имеется решение антимонопольного органа от 29.07.2013 N 607 (л.д. 154-159), в котором высказана правовая позиция относительно соответствия, в том числе оспариваемых норм Порядка размещения нестационарных объектов Закону о защите конкуренции.

Поскольку, как это следует из пункта 7 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган имеет право участвовать в рассмотрении судами дел, связанных с применением и (или) нарушением антимонопольного законодательства, возбужденного на основании исков, заявлений иных лиц, и Иркутское УФАС России было привлечено третьим лицом по делу, суд обязан был рассмотреть приводимые антимонопольным органом доводы и отразить свою позицию относительно этих доводов в судебном акте.

Названные требования статьи 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судом не были выполнены, доводы антимонопольного органа не получили оценку суда.

Вывод суда о том, что полномочия органа местного самоуправления по введению дополнительных ограничений для размещения стационарных неторговых объектов федеральными законами не ограничены, если это связано с выполнением задач органа местного самоуправления, не учитывает положения статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ. В данном случае муниципальный правовой акт затрагивает вопросы осуществления предпринимательской деятельности, в связи с чем в силу части 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ не должен противоречить Закону о защите конкуренции.

Из заявления индивидуального предпринимателя Цихоцкого Д.И. видно, что он просит проверить ряд положений Порядка (пункт 8.9, пункт 1.1 Приложения N 6) на соответствие Земельному кодексу Российской Федерации.

Суд, исходя исключительно из преамбулы Порядка, посчитал, что Земельный кодекс Российской Федерации отношения, связанные с Порядком размещения нестационарных объектов, не регулирует.

Между тем заявитель кассационной жалобы просил проверить нормы Порядка на соответствие, в том числе статье 34 Земельного кодекса Российской Федерации, указывая на то, что Порядок вводит дополнительные ограничения, влекущие невозможность предоставления земельного участка для целей, не связанных со строительством не только с учётом зонирования территорий (статья 34 Земельного кодекса Российской Федерации), но ещё и с учётом схемы размещения нестационарных объектов (что не предусмотрено, по мнению предпринимателя, статьёй 34 Кодекса).

Следовательно, суд должен был установить, не вводят ли оспариваемые заявителем жалобы нормы Порядка необоснованные препятствия осуществлению предпринимательской деятельности хозяйствующими субъектами (по сравнению с нормами Земельного кодекса Российской Федерации), что запрещено, в частности, пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Мотивированный вывод суда относительно названной позиции заявителя, по существу являющейся основной, в судебном акте отсутствует.

При таких условиях выводы суда о соответствии оспариваемых положений Закону о защите конкуренции не соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем решение суда подлежит отмене, а дело передаче на новое рассмотрение в тот же суд.

При новом рассмотрении суду следует проверить, соответствуют ли оспариваемые индивидуальным предпринимателем Цихоцким Д.И. нормы Порядка размещения нестационарных объектов Закону о защите конкуренции с учётом, в том числе, доводов по названному вопросу Иркутского УФАС России и указаний суда кассационной инстанции.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что решение Арбитражного суда Иркутской области на основании частей 1, 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Иркутской области.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 14 ноября 2013 года по делу N А19-6761/2013 отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в тот же суд.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Кадникова

Судьи

А.И. Чупров М.М. Шелёмина