Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 6 мая 2014 г. N Ф02-1267/14 по делу N А69-2656/2013

г. Иркутск

06 мая 2014 г.

N А69-2656/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 30 апреля 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 06 мая 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Кадниковой Л.А.,

судей: Чупрова А.И., Шелёминой М.М.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием систем видеоконференц-связи помощником судьи Кулик А.А.,

с участием судьи Арбитражного суда Республики Тыва, осуществляющего организацию видеоконференц-связи, Данзырын М.Д., при ведении протокола отдельного процессуального действия секретарём судебного заседания Ламажал Ч.О.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Республики Тыва представителей Правительства Республики Тыва - Щегонина Алексея Михайловича (доверенность от 16.01.2014); Государственного бюджетного учреждения Республики Тыва "Управление капитального строительства" - Сарыглар Вячеслава Борбакооловича (доверенность от 25.10.2013), Монгуш Аржаны Сергеевны (доверенность от 02.07.2013); Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Тыва - Хаджиева Феликса Алексеевича (доверенность от 13.01.2014 N 3),

рассмотрев в судебном заседании кассационные жалобы Государственного бюджетного учреждения "Управление капитального строительства", Правительства Республики Тыва на решение Арбитражного суда Республики Тыва от 23 января 2014 года по делу N А69-2656/2013 (суд первой инстанции: Хайдып Н.М., Санчат Э.А., Донгак Ш.О.),

установил:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Тыва (г. Кызыл, ОГРН 1081719000406, далее - Тывинское УФАС России, антимонопольный орган) обратилось в арбитражный суд с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Правительству Республики Тыва о признании недействующим постановления от 02.09.2013 N 539 "О наделении Государственного бюджетного учреждения "Управление капитального строительства" полномочиями по осуществлению работ (предоставлению услуг) по строительству, ремонту, устранению последствий аварий на объектах топливно-энергетического комплекса Республики Тыва" (далее - постановление N 539).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Государственное бюджетное учреждение Республики Тыва "Управление капитального строительства" (далее - ГБУ "УКС"), Государственное казенное учреждение Республики Тыва "Госстройзаказ" (далее - ГКУ "Госстройзаказ").

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Тыва (далее - Управление Минюста по Республике Тыва), Прокуратура Республики Тыва.

Арбитражный суд Республики Тыва решением от 23 января 2014 года заявленное требование удовлетворил; постановление Правительства Республики Тыва от 02.09.2013 г. N 539 "О наделении Государственного бюджетного учреждения "Управление капитального строительства" полномочиями по осуществлению работ (предоставлению услуг) по строительству, ремонту, устранению последствий аварий на объектах топливно-энергетического комплекса Республики Тыва" признал несоответствующим нормам Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), Федерального закона от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) и недействующим полностью, как не имеющим юридической силы с момента его принятия.

В кассационной жалобе Правительство Республики Тыва просит судебный акт отменить, направить дело на новое рассмотрение в связи с неправильным применением статей 191, 193 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; полагает, что заявление Тывинского УФАС России следовало оставить без удовлетворения, поскольку имелись доказательства того, что оспариваемое постановление N 539 не было опубликовано; считает, что постановление было принято в соответствии с полномочиями Правительства Республики Тыва, предусмотренными Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В кассационной жалобе ГБУ "УКС" просит решение суда отменить, поскольку дело рассмотрено в незаконном составе - коллегиально, в порядке главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в то время как оспариваемое постановление не отвечает признакам нормативного правового акта.

В судебном заседании представители Правительства Республики Тыва, ГБУ "УКС" поддержали доводы кассационных жалоб.

В отзыве на кассационные жалобы Прокурор Республики Тыва указывает на необоснованность изложенных в них доводов.

Представитель Тывинского УФАС России считает судебный акт законным, представлен отзыв.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб извещены надлежащим образом (уведомления о вручении почтовых отправлений, информация, размещенная на официальном сайте Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа 26.03.2014, 24.04.2014), своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем кассационные жалобы на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматриваются без участия их представителей.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлен перерыв с 23 по 30 апреля 2014 года до 14 часов 00 минут, о чем сделано публичное извещение на официальном сайте Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа. После перерыва лица, участвующие в деле, в судебном заседании участия не принимали.

Кассационные жалобы рассматриваются в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права по делу и исходя из доводов кассационных жалоб и отзывов относительно жалоб, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не усмотрел оснований для отмены судебного акта.

Как установлено материалами дела и судом, 02.09.2013 Правительство Республики Тыва в целях предотвращения стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшения их опасности и ликвидации их последствий на территории Республики Тыва, руководствуясь пунктом 5 части 2 статьи 55 Закона о размещении заказов, издало постановление N 539 "О наделении Государственного бюджетного учреждения "Управление капитального строительства" полномочиями по осуществлению работ (предоставлению услуг) по строительству, ремонту, устранению последствий аварий на объектах топливно-энергетического комплекса Республики Тыва".

Антимонопольный орган в порядке подпункта " а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции обратился в арбитражный суд с заявлением о признании постановления недействующим, указав, что данным постановлением от 02.09.2013 N 539 ГБУ "УКС" поставлено в преимущественное положение, что приводит к ограничению конкуренции; постановление не соответствует требованиям статьи 15 Закона о защите конкуренции, пункту 5 части 2 статьи 55 Закона о размещении заказов.

Рассмотрев заявление Тывинского УФАС России по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации как требование о признании недействующим нормативного правового акта, полностью противоречащего антимонопольному законодательству, суд удовлетворил заявление антимонопольного органа, исходя из следующего.

Антимонопольный орган на основании подпункта "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции вправе обратиться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Суд установил, что оспариваемое постановление является нормативным правовым актом, поскольку принято высшим исполнительным органом государственной власти Республики Тыва в соответствии с полномочиями на издание таких актов; подписано уполномоченным лицом; указанным постановлением установлены публичные полномочия государственного учреждения в области топливно-энергетического хозяйства, рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц; суд также пришел к выводу о его несоответствии части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Актом исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации ГБУ "УКС" определено единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) работ по строительству, ремонту, устранению последствий аварий на объектах топливно-энергетического комплекса Республики Тыва, находящихся в республиканской собственности.

В соответствии с частью 2 статьи 10 Закона о размещении заказов размещение государственного или муниципального заказа производится путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных в настоящем Федеральном законе.

Согласно части 2 статьи 8 Закона о размещении заказов участие в размещении заказов может быть ограничено в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.

Пункт 5 части 2 статьи 55 Закона о размещении заказов устанавливает, что в случае возникновения потребности в услугах, оказание которых может осуществляться исключительно органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями, соответствующие полномочия которых устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, размещение заказа осуществляется заказчиком у единственного исполнителя.

Таким образом, государственный заказ может быть размещен без проведения торгов у единственного поставщика (исполнителя услуг, работ) только в том случае, если эти работы, услуги могут осуществляться (оказываться) исключительно подведомственными органам исполнительной власти государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями в соответствии с их полномочиями, установленными нормативными правовыми актами Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.

Правительство Республики Тыва как орган, установивший нормативным правовым актом соответствующие полномочия ГБУ "УКС" в развитие данной нормы, не доказало, что выполнение работ, отраженных в постановлении N 539, отнесено к исключительной компетенции ГБУ "УКС".

С учётом изложенного суд правомерно признал обоснованным вывод антимонопольного органа о предоставлении постановлением от 02.09.2013 N 539 ГБУ "УКС" исключительного права по строительству, ремонту, устранению последствий аварий на объектах топливно-энергетического комплекса Республики Тыва, находящихся в республиканской собственности, государственным заказчиком по которым является ГКУ "Госстройзаказ"; названное лишает иные организации, имеющие право на осуществление строительства, возможности принять участие в конкурентной борьбе за право оказывать соответствующие работы и создает ГБУ "УКС" преимущество, которое обеспечивает ему более выгодные условия деятельности, что может привести к ограничению конкуренции за право выполнения работ, указанных в постановлении.

Кроме того, судом было установлено, что постановление от 02.09.2013 г. N 539 в официальных изданиях не опубликовывалось и государственную регистрацию не прошло.

Правительство Республики Тыва, не оспаривая это обстоятельство, полагает в кассационной жалобе, что оно являлось основанием для оставления заявления антимонопольного органа без движения.

Названные доводы не учитывают правовую позицию, изложенную в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 г. N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".

Согласно пункту 6.2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 г. N 58 в случае, когда с учетом положений пункта 1 настоящего постановления оспариваемый акт содержит положения нормативного характера, установление арбитражным судом нарушений требований к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и (или) введения в действие не является основанием для прекращения производства по делу, поскольку такой акт может применяться заинтересованными лицами, в результате чего могут быть нарушены права и законные интересы заявителя, а также иных лиц.

При этом акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной) и (или) не опубликованные в предусмотренном порядке, не влекут правовых последствий как не имеющие юридической силы и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, арбитражный суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в арбитражный суд его отдельных положений) как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Довод Правительства о соответствии изданного акта антимонопольному законодательству, законодательству о размещении заказов основан на ошибочном толковании приведённых выше норм права; наличие полномочий в области решения вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий, ликвидации их последствий не исключает обязанность соответствующего органа принимать акты, не противоречащие антимонопольному и иному законодательству.

Доводы кассационной жалобы ГБУ "УКС" о том, что постановление Правительства Республики Тыва не носит характер нормативного правового акта проверен, однако учтён быть не может.

В силу пункта 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Из материалов дела, правовых позиций Прокуратуры Республики Тыва и заявителя по делу, решения суда усматривается, что постановлением Правительства Республики Тыва установлены публичные полномочия государственного учреждения в области топливно-энергетического хозяйства, рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределённого круга лиц; учреждение определено как единственный поставщик (исполнитель, подрядчик) соответствующих работ (услуг).

Суд кассационной инстанции, полагая правильными названные выводы, также учитывает, что норма пункта 1 постановления направлена на урегулирование общественных отношений в области размещения государственного заказа у единственного поставщика, поскольку, наряду с уже имеющимися нормами части 2 статьи 55 Закона о размещении заказов, устанавливает на уровне субъекта Российской Федерации иной случай такого размещения заказа.

Постановление устанавливает правило поведения о том, что учреждение в случаях строительства, ремонта, устранения последствий аварий на объектах топливно-энергетического комплекса Республики Тыва, находящихся в республиканской собственности, является единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) соответствующих работ (услуг); названное правило влечёт обязательные последствия для неопределённого круга лиц, состоящие в следовании (подчинении) данной норме при размещении соответствующего государственного заказа; рассчитано на неоднократное применение при наступлении указанных в пункте 1 постановления N 539 обстоятельств.

При таких условиях Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемого судебного акта, в связи с чем решение Арбитражного суда Республики Тыва в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отмене не подлежит.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Тыва от 23 января 2014 года по делу N А69-2656/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Кадникова

Судьи

А.И. Чупров М.М. Шелёмина