Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 1 октября 2014 г. N Ф02-3706/14 по делу N А33-23286/2013

г. Иркутск

1 октября 2014 г.

N А33-23286/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 24 сентября 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 1 октября 2014 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего судьи Чупрова А.И.,

судей: Шелега Д.И., Шелёминой М.М.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Деревцовой К.А.,

при содействии Арбитражного суда Красноярского края (судья Ермакова И.И., секретарь судебного заседания Шапран Н.А.),

при участии в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Красноярского края представителей: открытого акционерного общества "Енисейская территориальная генерирующая компания (ТГК-13)" - Исаевой Татьяны Станиславовны (доверенность от 29.11.2013), Стародубцева Дмитрия Николаевича (доверенность от 30.01.2014); Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Красноярскому краю - Макаровой Елены Александровны (доверенность от 07.07.2014),

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу открытого акционерного общества "Енисейская территориальная генерирующая компания (ТГК-13)" на решение Арбитражного суда Красноярского края от 3 марта 2014 года по делу N А33-23286/2013, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 8 мая 2014 года по тому же делу (суд первой инстанции - Ражков Р.А.; суд апелляционной инстанции: Севастьянова Е.В., Борисов Г.Н., Морозова Н.А.),

установил:

открытое акционерное общество "Енисейская территориальная генерирующая компания (ТГК-13)" (г. Красноярск; ОГРН 1051901068020; далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о признании незаконным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Красноярскому краю (г. Красноярск; ОГРН 1062466156917; далее - административный орган) от 25.11.2013 N АТ-472в/1 об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 3 марта 2014 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 8 мая 2014 года, в удовлетворении заявленного требования отказано.

Обжалуя судебные акты по мотиву нарушения судами норм материального права, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела и заявляя об их отмене, общество оспаривает выводы судов о законности предписания административного органа и полагает, что судами неправильно применены положения Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) (статьи 1, 5, 19), судами не применены положения Водного кодекса Российской Федерации (статьи 35, 59 и 60), пункт 1 постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты" (далее - Постановление N 881), Методических указаний по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты, утвержденных приказом Минприроды России от 12.12.2007 N 328 (далее - Методические указания).

По мнению общества, в отсутствие утвержденных нормативов допустимого воздействия на водные объекты, признание судами предписания административного органа соответствующим требованиям перечисленных нормативных актов является неправомерным.

В кассационной жалобе общество указывает на ошибочность применения судами Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденной приказом Минприроды России от 08.07.2010 N 238 (далее - Методика), указывая на то, что заключением Минприроды России от 01.08.2013 по итогам экспертизы приказа от 08.07.2010 N 238 сделан вывод о недостатках метода сравнения проб почвы, в связи с чем общество настаивает на том, что использованный административным органом метод сравнения проб почв, отобранных с участков, подвергшихся загрязнению, с пробами почв, отобранными на сопредельной территории, не подвергавшейся загрязнению (фоновые пробы), является некорректным.

Общество полагает ошибочным вывод судов о том, что при отсутствии установленного норматива качества окружающей среды для почв в качестве значения такого норматива применяется значение концентрации этого химического вещества на сопредельной территории аналогичного целевого назначения и вида использования, не испытывающей негативного воздействия от данного вида нарушения; по мнению общества, территория расположения фоновых точек и фоновых скважин не позволяет отнести их к понятию "сопредельная территория аналогичного целевого назначения и вида использования, не испытывавшая негативного воздействия от данного вида нарушения (территория с условно-фоновыми концентрациями)".

Общество, заявляя об отсутствии специального порядка проведения мониторинга органами исполнительной власти в области обращения с отходами, не соглашается с выводом суда апелляционной инстанции о том, что отсутствие учета обществом вещества "стронций" в качестве контролируемого показателя в почве территории, прилегающей к золоотвалу филиала "Красноярская ТЭЦ-3", не опровергает вывод административного органа о негативном влиянии золоотвала на состояние почвы в районе его размещения при выявленном превышении содержания указанного компонента по сравнению с фоновой пробой.

Заявитель кассационной жалобы полагает, что деятельность общества по размещению золошлаковых отходов ведется в соответствии с действующим законодательством при наличии необходимых действующих разрешений, лицензий, а также при наличии разработанного в соответствии с требованиями статьи 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах) проекта нормативов образования и лимитов размещения отходов.

Незаконность выводов суда апелляционной инстанции общество обосновывает неправильной оценкой судом представленного Графика проведения лабораторного контроля состояния почвенного покрова в местах размещения ЗШО на 2012-2014 гг. филиала "Красноярская ТЭЦ-2".

Общество не соглашается с применением судами норм СанПиН 2.1.7.1287-03 "Санитарно-эпидемиологические требования к качеству почвы", а также гигиенических нормативов ГН 2.1.7.2511-09 "Ориентировочно допустимые концентрации (ОДК) химических веществ в почве", указывая на то, что названные нормативные акты не содержат нормативы предельно-допустимой концентрации в почве вещества "стронций". Применение судами Санитарных правил 2.1.5.1059-01 "Гигиенические требования к охране подземных вод от загрязнения" к золоотвалам неверно.

Общество также заявляет, что контроль за соблюдением гигиенических нормативов не является предметом осуществляемого административным органом государственного экологического надзора, в связи с чем признание правомерным выданного обществу предписания на основании правил и норм Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) незаконно, а административный орган не наделен полномочиями по рассмотрению дел о нарушении санитарно-эпидемиологических требований, учитывая, что оспариваемое предписание направлено на устранение нарушений законодательства в сфере природопользования, но не на соблюдение требований санитарного законодательства.

По мнению заявителя кассационной жалобы, суды не учли отсутствие доказательств наличия аккредитации у ФБУ "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Сибирскому федеральному округу" - "ЦЛАТИ по Енисейскому региону" на проведение лабораторных исследований, как не учли наличие у общества действующих лицензий и разрешений на осуществление деятельности, в связи с чем общество не согласно с выводами суда апелляционной инстанции о том, что наличие таких документов не исключает возможность негативного воздействия на почву и подземные воды, учитывая отсутствие причинно-следственной связи между наличием у общества объектов размещения отходов (золоотвалов) и отклонением показателей подземных вод и проб почв от фоновых показателей.

Общество не согласно с поддержанными судами выводами административного органа о том, что подтверждением выполнения предписания является предоставление результатов производственного экологического контроля и полагает оспариваемое предписание неисполнимым.

В отзыве на кассационную жалобу административный орган просит отказать в ее удовлетворении.

В судебном заседании представители сторон подтвердили доводы кассационной жалобы и отзыва на нее.

Кассационная жалоба рассмотрена в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Арбитражными судами установлены следующие обстоятельства.

На основании распоряжения от 23.10.2013 N 472-р/п административным органом проведена внеплановая проверка выполнения обществом ранее выданных предписаний, в том числе предписания от 27.11.2012 N АТ-472в/1, которым обществу предписано не допускать загрязнения компонентов окружающей среды - подземных вод и почвы при осуществлении деятельности по размещению золошлаковых отходов филиалов "Красноярская ТЭЦ-2", "Красноярская ТЭЦ-3", "Минусинская ТЭЦ".

В ходе проведения проверки филиалом ФБУ "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Сибирскому федеральному округу" - "ЦЛАТИ по Енисейскому региону" проведены отбор и исследование проб подземных вод, почвы в районе объектов размещения золошлаковых отходов филиалов "Красноярская ТЭЦ-2", "Красноярская ТЭЦ-3", "Минусинская ТЭЦ".

В результате проведенного исследования установлено и зафиксировано в акте от 25.11.2013 N АТ-472в следующее:

- в подземных водах наблюдательных скважин в районе золоотвалов N N 1 и 2 филиала "Красноярская ТЭЦ-2" содержание по отдельным определяемым компонентам (железо, марганец, стронций, кальций и другие) превышает их содержание в подземных водах фоновой скважины N 6, что свидетельствует о негативном влиянии объектов размещения золошлаковых отходов на подземные воды в районе их размещения;

- в подземных водах наблюдательных скважин в районе золоотвала филиала "Красноярская ТЭЦ-3" содержание по отдельным определяемым компонентам (железо, марганец, стронций, кальций, медь, алюминий и другие) превышает их содержание в подземных водах фоновой скважины N 19, что свидетельствует о негативном влиянии объекта размещения золошлаковых отходов на подземные воды в районе его размещения;

- в подземных водах наблюдательной скважины N 785 в районе золоотвала филиала "Минусинская ТЭЦ" содержание по отдельным определяемым компонентам (железо, аммоний-ион, нефтепродукты, марганец) превышает их содержание в подземных водах фоновых скважин NN 781 и 922, что свидетельствует о негативном влиянии объекта размещения золошлаковых отходов на подземные воды в районе его размещения.

Помимо этого поверкой установлено, что качество почвы территории, прилегающей к золоотвалу N 1 филиала "Красноярская ТЭЦ-2", превышает нормативы ПДК и ОДК, утвержденные постановлениями Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 23.01.2006 N 1 (ГН.2.1.7.2041-06), от 18.05.2009 N 32 (ГН 2.1.7.25-11) с учетом фона (кларка) по содержанию мышьяка на глубине отбора 0-5 см - от 1,9 раза до 3,4 раза; на глубине отбора 5-20 см - от 1,8 раза до 2,2 раза, что подтверждает негативное влияние золоотвала на состояние почвы в районе его размещения.

Качество почвы территории, прилегающей к золоотвалу N 2 филиала "Красноярская ТЭЦ-2", превышает нормативы ПДК и ОДК по сравнению с ГН.2.1.7.2041-06 и ГН 2.1.7.25-11 с учетом фона (кларка) по содержанию мышьяка на глубине отбора 0-5 см - от 1,4 раза до 2,7 раза; на глубине отбора 5-20 см - от 1,2 раза до 1,8 раза; стронция на глубине отбора 0-5 см - 1,6 раза, что подтверждает негативное влияние золоотвала на состояние почвы в районе его размещения.

В почве на территории, прилегающей к золоотвалу филиала "Красноярская ТЭЦ-3", установлено превышение содержания отдельных компонентов их содержанию в почве фоновой пробы (проба N 250г - глубина отбора 0-5 см; проба N 251 г - глубина отбора 5-20 см) по содержанию стронция на глубине отбора 0-5 см - от 1,3 раза до 2,1 раза; на глубине отбора 5-20 см - от 1,4 раза до 2 раз, что подтверждает негативное влияние золоотвала на состояние почвы в районе его размещения.

В почве на территории, прилегающей к золоотвалу филиала "Минусинская ТЭЦ", установлено превышение содержания марганца относительно фоновой пробы на глубине отбора 5-20 см - в 1,3 раза, что подтверждает негативное влияние золоотвала на состояние почвы в районе его размещения.

При таких обстоятельствах административным органом обществу выдано предписание от 25.11.2013 N АТ-472в/1 с требованием при осуществлении деятельности по размещению золошлаковых отходов не допускать загрязнения компонентов окружающей среды - подземных вод и почвы в районе золоотвала филиала "Красноярская ТЭЦ-3", подземных вод в районе золоотвалов NN 1,2 филиала "Красноярская ТЭЦ-2", подземных вод в районе золоотвала филиала "Минусинская ТЭЦ".

Общество, считая предписание незаконным и нарушающим его права и законные интересы, оспорило его в арбитражном суде.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, арбитражный суд первой инстанции исходил из законности оспариваемого предписания и отсутствия нарушения прав и законных интересов общества.

Суд признал, что административным органом избран верный метод проверки загрязнения - в сравнении с фоновыми показателями.

Третий арбитражный апелляционный суд согласился с выводами арбитражного суда, признав их соответствующими закону и фактическим обстоятельствам дела.

Суд апелляционной инстанции оценил и отклонил доводы общества о неисполнимости оспариваемого предписания, а также иные доводы, повторно заявленные в кассационной жалобе.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в соответствии с полномочиями, предоставленными статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

В силу положений главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации требование общества об оспаривании предписания подлежит удовлетворению при доказанности наличия совокупности следующих условий - несоответствие предписания закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этим предписанием прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При отсутствии совокупности указанных условий арбитражный суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 Кодекса).

При этом на обществе в силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лежит бремя доказывания нарушения оспариваемым актом прав и законных интересов.

Правильно применяя нормы процессуального права, арбитражные суды двух инстанций обоснованно руководствовались положениями законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

В силу пункта 1 статьи 39 Закона об охране окружающей среды юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 51 Закона об охране окружающей среды отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду установлены Законом об отходах.

Согласно статье 1 Закона об отходах под отходами производства и потребления понимаются остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства.

Статьей 11 Закона об отходах установлена обязанность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, по соблюдению экологических, санитарных и иных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека.

Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения как одно из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду обеспечено Федеральным законом N 52-ФЗ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона N 52-ФЗ санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.

Санитарными правилами СП 2.1.5.1059-01 "Гигиенические требования к охране подземных вод от загрязнения" установлены гигиенические требования по предотвращению неблагоприятного воздействия различных видов хозяйственной и иной деятельности, которые могут привести к ограничению использования подземных вод для питьевых, хозяйственно - бытовых и лечебных целей, а также определяют порядок контроля качества подземных вод.

Санитарные правила (СанПиН 2.1.7.1287-03), утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 16.04.2003, устанавливают требования к качеству почв населенных мест и сельскохозяйственных угодий, обуславливающих соблюдение гигиенических нормативов при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции (техническом перевооружении) и эксплуатации объектов различного назначения, в том числе и тех, которые могут оказывать неблагоприятное воздействие на состояние почв.

Арбитражные суды, принимая во внимание положения пунктов 1.3, 5.2, 5.7 Санитарных правил СП 2.1.5.1059-01, пунктов 1.2, 1.3, 2.4 СанПиН 2.1.7.1287-03, а также введенных в действие с 01.04.2006 гигиенических нормативов ГН 2.1.7.2041-06 "Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в почве", утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 19.01.2006, утвержденных и введенных в действие с 01.07.2009 гигиенических нормативов ГН 2.1.7.2511-09 "Ориентировочно допустимые концентрации (ОДК) химических веществ в почве", исследовав представленные в деле доказательства в их совокупности (акт проверки от 25.11.2013 N АТ-472в, протоколы проведенных анализов и заключений), установили наличие фактов негативного влияния принадлежащих обществу объектов размещения золошлаковых отходов на подземные воды и почву, в связи с чем пришли к обоснованному выводу о правомерности выдачи административным органом оспариваемого предписания в пределах его полномочий.

Доводы общества, оспаривающие указанные выводы судов двух инстанций подлежат отклонению, как направленные на их переоценку.

Довод общества о невозможности использования показаний фоновых величин в качестве норматива качества окружающей среды для оценки экологического состояния компонентов окружающей среды судом кассационной инстанции отклоняется в силу следующего.

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 08.07.2010 N 238 утверждена методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды.

Согласно пункту 6 названной Методики (в редакции, действовавшей на момент проверки и вынесения предписания) степень химического загрязнения зависит от соотношения фактического содержания химического вещества в почве к нормативу качества окружающей среды для почв. При отсутствии установленного норматива качества окружающей среды для почв (для конкретного химического вещества) в качестве значения такого норматива применяется значение концентрации этого химического вещества на сопредельной территории аналогичного целевого назначения и вида использования, не испытывающей негативного воздействия от данного вида нарушения (то есть условно-фоновые концентрации).

Министерством природных ресурсов Российской Федерации 30.11.1992 утверждена методика "Критерии оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия", в которой в пункте 12 Критериев экологической оценки состояния почв (таблица 3.3.1) в качестве основного показателя, указан, в том числе, фитотоксичность почвы по сравнению с фоном.

Судами установлено, что контроль качества подземных вод и почвы в районе размещения золоотвалов филиалов общества предусмотрен согласованной в установленном порядке проектной документацией и планами-графиками производственного аналитического контроля, таким образом, общество само в целях соблюдения природоохранного законодательства использовало показания фоновых величин в качестве норматива качества окружающей среды для оценки экологического состояния компонентов окружающей среды, в этой связи выводы судов о правомерности использования административным органом метода оценки загрязнения подземных вод и почв посредством сети наблюдательных скважин является правильным, а доводы общества в указанной части подлежат отклонению, как не основанные на приведенных нормах материального права.

Принимая во внимание, что по результатам рассмотрения кассационной жалобы не установлено предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены судебных актов, решение Арбитражного суда Красноярского края и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Кодекса подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Красноярского края от 3 марта 2014 года по делу N А33-23286/2013, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 8 мая 2014 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Чупров

Судьи

Д.И. Шелег М.М. Шелёмина