Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 10 октября 2007 г. N Ф02-6255/07 по делу N А74-770/2007

г. Иркутск

10 октября 2007 г.

N А74-770/2007-Ф02-6255/2007

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего судьи Смоляк Л.И.,

судей: Пущиной Л.Ю., Шелёминой М.М.,

при участии в судебном заседании:

от Прокурора Республики Хакасия - Гончаренко С.Ю. (удостоверение N 89447),

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Прокурора Республики Хакасия на решение от 5 июля 2007 года Арбитражного суда Республики Хакасия по делу N А74-770/2007 (суд первой инстанции: Хабибулина Ю.В., Журба Н.М., Сидельникова Т.Н.),

установил:

Прокурор Республики Хакасия (далее - Прокурор) обратился в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействующими:

- пункта 3.3 приложения N 1 к решению Абаканского городского Совета депутатов "Об утверждении "Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане" от 29.11.2005 N 220 (в ред. от 25.07.2006, от 13.02.2007) (далее - решение горсовета) в части возложения на Управление коммунального хозяйства и транспорта администрации города Абакана (далее - УКХТ) полномочий по утверждению сводных маршрутных расписаний и рабочих маршрутных расписаний (графиков движения отдельных транспортных средств);

- пункта 5.3 приложения N 2 к решению горсовета в части отсутствия в перечне документов проекта графика движения автобуса по заявленному маршруту или выходу;

- пункта 6.1 приложения N 2 к решению горсовета в части признания победителем конкурса более одного участника и определения победителя соглашением сторон.

В качестве заинтересованного лица к участию в деле привлечена Хакасская республиканская общественная организация "Ассоциация предпринимателей, осуществляющих пассажирские перевозки".

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 5 июля 2007 года в удовлетворении заявления Прокурора отказано.

Пункт 3.3 приложения N 1 к решению горсовета в части возложения на УКХТ полномочий по утверждению рабочих маршрутных расписаний (графиков движения отдельных транспортных средств), пункт 5.3 приложения N 2 к решению горсовета в части отсутствия в перечне документов проекта графика движения автобуса по заявленному маршруту или выходу, пункт 6.1 приложения N 2 к решению горсовета в части признания победителем конкурса более одного участника и определения победителя соглашением сторон признаны соответствующими статьям 447, 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктам 8, 17 статьи 4, статьям 15, 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о конкуренции), пункту 1, подпункту 20 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 154-ФЗ), статье 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пункту 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР, утвержденного постановлением Совета Министров РСФСР от 08.01.1969 N 12 (далее - Устав автомобильного транспорта), пункту 1 статьи 20 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон о безопасности дорожного движения), пункту 5 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденных приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 24.12.1987 N 176 (далее - Правила перевозок), пункту 55 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 31.12.1981 N 200 (далее - Правила организации пассажирских перевозок), пунктам 2.3.6, 5.2.1, 5.2.2 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.01.1997 N 2 (далее - Положение о безопасности перевозок пассажиров).

Не согласившись с принятым судебным актом, Прокурор обратился в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит его отменить в связи с неправильным применением норм материального права, заявленные требования удовлетворить. принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

По мнению заявителя кассационной жалобы, пункт 3.3 приложения N 1 оспариваемого решения в части, предусматривающей, что УКХТ утверждает рабочие маршрутные расписания, без указания о том, что такие расписания разрабатываются самостоятельно индивидуальными предпринимателями и организациями, а также пункт 5.3 приложения N 2 к решению горсовета, которым в перечне документов, необходимых для участия в конкурсе, рабочее маршрутное расписание (график движения отдельного транспортного средства) не предусмотрено, указывают на то, что рабочие расписания разрабатываются и утверждаются УКХТ. В связи с этим хозяйствующие субъекты, признанные победителями конкурса, вынуждены по результатам конкурса осуществлять пассажирские перевозки на условиях, установленных УКХТ в рабочих расписаниях, что противоречит требованиям действующего законодательства и является введением ограничений в осуществлении предпринимательской деятельности по осуществлению пассажирских перевозок, нарушает права хозяйствующих субъектов на самостоятельное осуществление предпринимательской деятельности.

Заявитель обращает внимание на то, что судом не исследован вопрос о том, каким образом осуществляется утверждение УКХТ рабочих маршрутных расписаний (графиков движения отдельных транспортных средств), предоставляется ли возможность хозяйствующим субъектам представить разработанный ими график движения и является ли он основой утверждения УКХТ расписаний, разработанных хозяйствующими субъектами.

Заявитель жалобы считает, что пункт 6.1 приложения N 2 к решению горсовета в части признания победителем конкурса более одного участника и определения победителя соглашением сторон противоречит целям проведения конкурса, направленным на выявление перевозчика, способного обеспечить лучшее качество предоставления услуг по регулярной перевозке пассажиров и багажа по городским маршрутам и не соответствует пунктам 8, 17 статьи 4, статям 15, 17 Закона о конкуренции, статьям 447, 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку необоснованно ограничивает возможность лиц, участвующих в конкурсе, на предоставление каждому из них равных условий и возможностей для осуществления перевозочной деятельности, влечет недопущение, ограничение и устранение конкуренции.

По мнению Прокурора, необоснованным является вывод суда о том, что действующим законодательством не предусмотрен запрет на выбор двух и более победителей.

Отзывы на кассационную жалобу не представлены.

Дело рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы уведомлены надлежащим образом, своих представителей (за исключением Прокурора) в судебное заседание не направили, в связи с чем дело рассматривается без их участия.

Абаканский городской Совет депутатов обратился с письменным ходатайством об оставлении кассационной жалобы без рассмотрения, ссылаясь на то, что Прокурором пропущен срок подачи кассационной жалобы, установленный частью 7 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения ходатайства. Согласно части 6 статьи 114 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если заявление, жалоба, другие документы либо денежные суммы были сданы на почту, переданы или заявлены в орган либо уполномоченному их принять лицу до двадцати четырех часов последнего дня процессуального срока, срок не считается пропущенным. Кассационная жалоба, направленная прокурором в адрес Арбитражного суда Республики Хакасия, сдана на почту 06.08.2007 (первый следующий за 05.08.2007 рабочий день), о чем свидетельствует штемпель почтового отделения связи на конверте, то есть до истечения срока, установленного частью 7 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представитель Прокурора в судебном заседании поддержала доводы, изложенные в кассационной жалобе.

В судебном заседании был объявлен перерыв в порядке, предусмотренном статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, до 15 часов 00 минут 10 октября 2007 года.

Проверив в пределах, установленных статьёй 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемых судебных актах, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения Арбитражным судом Республики Хакасия норм материального и соблюдения норм процессуального права, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судом и следует из материалов дела, 29.11.2005 Абаканский городской Совет депутатов принял решение N 220 "Об утверждении Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в городе Абакане". Указанным решением утвержден Порядок организации пассажирских перевозок в городе Абакане (приложение N 1) (далее - Порядок организации пассажирских перевозок) и Положение о конкурсах среди владельцев автотранспортных средств по осуществлению пассажирских перевозок на городских автобусных маршрутах общего пользования (приложение N 2) (далее - Положение о конкурсах).

В соответствии с пунктом 2 указанного решения оно вступает в силу с момента официального опубликования. Решение N 220 от 29.11.2005 опубликовано 06.12.2005 в городской газете "Абакан" (выпуск N 26).

25.07.2006 Абаканским городским Советом депутатов принято решение N 288 "О внесении изменений и дополнений в решение Абаканского городского Совета депутатов от 29.11.2005 N 220 "Об утверждении Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в городе Абакане".

Согласно пункту 2 данного решения последнее вступает в силу с момента его официального опубликования. Решение N 288 от 25.07.2006 опубликовано в газете "Абакан" N 30, 2-8.08.2006 выпуск N 23.

13.02.2007 Абаканским городским Советом депутатов принято решение N 349 "О внесении изменений в решение Абаканского городского Совета депутатов от 29.11.2005 N 220 "Об утверждении Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в городе Абакане". Согласно пункту 2 решение вступает в силу с момента его официального опубликования. Решение N 349 от 13.02.2007 опубликовано в газете " Абакан" N 7, 21.02.- 27.02.2007.

Пунктом 3.3 Порядка организации пассажирских перевозок (приложение N 1) предусмотрено, что УКХТ в пределах предоставленных полномочий утверждает сводные маршрутные расписания и рабочие маршрутные расписания (графики движения отдельных транспортных средств).

Пунктом 5.3 Положения о конкурсах (Приложение N 2) установлено, что в заявке на участие в конкурсе участник конкурса указывает номер лота, на который он претендует, и прилагает копии следующих документов, заверенные нотариально либо органом, выдавшим документ: лицензии на право осуществления пассажирских перевозок; лицензионных карточек на заявляемое и резервное транспортные средства; ПТС заявляемого и резервного транспортных средств; свидетельства о регистрации в качестве предпринимателя либо учредительных документов юридического лица; для представителя юридического лица документа, подтверждающего полномочия выступать от юридического лица; сведения ГИБДД за 6 месяцев до момента объявления конкурса о наличии (отсутствии) дорожно-транспортных происшествий с пострадавшими и/или о случаях управления транспортными средствами заявителями водителями, находившимися в состоянии алкогольного, наркотического или иного опьянения.

Согласно пункту 6.1 Положения о конкурсах (Приложение N 2) основным критерием определения победителя конкурса является наибольшее количество набранных баллов. В случае равенства баллов победителем становится владелец транспортного средства более поздней даты выпуска. В случае равенства всех предыдущих показателей победителем конкурса становится владелец резервного транспортного средства более поздней даты выпуска. В случае если победителем конкурса признаются более одного участника конкурса, графики движения утверждаются победителям по дням месяца пропорционально количеству победителей или участнику конкурса из числа победителей по соглашению сторон.

Прокурор, полагая, что оспариваемые положения решения горсовета противоречат действующему законодательству и нарушают права и законные интересы индивидуальных предпринимателей и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявления Прокурора, арбитражный суд исходил из того, что решение "Об утверждении "Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г.Абакане" от 29.11.2005 N 220 (в ред. от 25.07.2006, от 13.02.2007) принято Абаканским городским Советом депутатов в пределах предоставленных ему полномочий и что оспариваемые в указанной заявителем части положения названного нормативного правового акта органа местного самоуправления соответствуют иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В обоснование данного вывода суд указал следующее.

Согласно буквальному содержанию норма пункта 3.3 Порядка организации пассажирских перевозок в части возложения на УКХТ полномочий по утверждению рабочих маршрутных расписаний (графиков движения отдельных транспортных средств) не свидетельствует о наличии возможности иного толкования данного положения, кроме как определения в данном тексте обязанности УКХТ утверждать рабочие маршрутные расписания (графики движения отдельных транспортных средств).

В данном случае Порядком организации пассажирских перевозок в целях более правильной организации движения автомобильного транспорта и обеспечения перевозки пассажиров правомерно предусмотрено утверждение лицами, оказывающими услуги по перевозке пассажиров, в УКХТ рабочих маршрутных расписаний (графиков движения отдельных транспортных средств).

Решение горсовета, как нормативный правовой акт, в оспариваемой части не нарушает прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, не затрагивает их правоспособность по осуществлению предпринимательской деятельности. содержит общие условия доступа на рынок транспортных услуг, равные для всех перевозчиков.

Обязательность наличия рабочего маршрутного расписания (графика движения отдельного транспортного средства) сама по себе не свидетельствует об обязательности включения в перечень предоставляемых на конкурс документов проекта графика движения. Более того, в условиях урегулирования составляющих рабочего маршрутного расписания законами и иными нормативными правовыми актами в области организации дорожного движения график движения не будет свидетельствовать о предложении лицом лучших по сравнению с другими участниками торгов условий.

Из текста решения горсовета следует, что организация конкурса направлена не на ограничение конкуренции, а на удовлетворение потребностей населения города Абакана в пассажирских перевозках, обеспечение безопасности перевозочного процесса, охраны здоровья и жизни участников дорожного движения и устранения дискриминационных условий на рынке транспортных услуг.

В оспариваемой части нормативного правового акта для всех субъектов, имеющих право осуществлять пассажирские перевозки (имеющих соответствующие лицензии), определены равные конкурсные условия.

В связи с изложенным суд пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для признания недействующими оспариваемых положений пункта 3.3 приложения N 1, пункта 5.3 и пункта 6.1 приложения N 2 к решению горсовета.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает, что выводы Арбитражного суда Республики Хакасия о соответствии пункта 3.3 приложения N 1 и пункта 5.3 приложения N 2 к решению горсовета иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу основаны на правильном применении норм материального права и подтверждены установленными судом обстоятельствами дела.

В соответствии с пунктами 1.1., 1.2. Порядка организации пассажирских перевозок указанный Порядок регулирует взаимоотношения органов местного самоуправления и лиц, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров автобусами, с целью удовлетворения потребности населения города в пассажирских перевозках, устранения дискриминационных условий на рынке транспортных услуг, соблюдения действующих стандартов, правил и нормативов на транспорте, оказывающем услуги по перевозке пассажиров городскими автобусами маршрутами единой транспортной сети г. Абакана; определяет порядок и условия привлечения перевозчиков для работы на городских автобусных маршрутах единой транспортной сети г. Абакана, права, обязанности и ответственность сторон при осуществлении перевозочной деятельности.

В пункте 1.4. Порядка организации пассажирских перевозок дано понятие сводного маршрутного расписания - изложенная в виде таблицы информация о времени начала, окончания и последовательности выполнения рейсов всеми транспортными средствами, работающими на городском маршруте, минимально допустимых интервалах движения, протяженности маршрута, а также понятие рабочего маршрутного расписания (графика движения отдельного транспортного средства) - изложенная в виде таблицы информация о времени начала, окончания и последовательности выполнения рейсов отдельным транспортным средством, работающим на городском маршруте в рамках сводного маршрутного расписания.

В соответствии с разделом 2 Порядка организации пассажирских перевозок маршрутные пассажирские перевозки в городе Абакане осуществляются в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, законодательством Республики Хакасия, а также принятыми в их исполнение подзаконными нормативными актами и настоящим Порядком (пункт 2.1.).

Согласно пункту 2.2 указанного раздела, маршрутные пассажирские перевозки в г. Абакане осуществляются по единой маршрутной сети, ежегодно утверждаемой мэром города Абакана в соответствии с потребностями населения, условиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения, и требуемыми стандартами качества.

В силу пункта 2.4 названного раздела, движение транспорта общего пользования на городских маршрутах осуществляется в соответствии со сводными маршрутными расписаниями, которые утверждаются УКХТ Администрации г. Абакана и разрабатываются на основе нормирования скоростей движения транспортных средств с учетом соблюдения требований безопасности дорожного движения.

Проанализировав положения пункта 6 статьи 72 Закона Российской Федерации от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении), пункта 1, подпункта 20 пункта 2 статьи 6 Федерального закона N 154-ФЗ, пункта 7 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ, пункта 4 статьи 6 Закона о безопасности дорожного движения, Устава города Абакана, суд пришел к правильному выводу о наличии у Администрации города Абакана полномочий по организации пассажирских перевозок по городским маршрутам.

Из раздела 1 и 3 Положения об Управлении коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана, утвержденного решением Абаканского городского Совета депутатов N 81 от 20.10.2004, следует, что УКХТ образовано в целях организации транспортного обслуживания населения города Абакана, является отраслевым органом в системе исполнительных органов местного самоуправления города Абакана. В соответствии с пунктом 2.1 Положения о конкурсах УКХТ является организатором конкурса.

Разделом 3 Порядка организации пассажирских перевозок предусмотрена обязанность УКХТ утверждать рабочие маршрутные расписания (графики движения отдельных транспортных средств).

Согласно пункту 6 Устава автомобильного транспорта порядок утверждения расписания движения автобусов и маршрутных таксомоторов устанавливается Правилами перевозок.

Параграфом 5 Правил перевозок установлено, что движение автобусов и таксомоторов на маршрутах организуется по расписаниям. При этом расписания движения автобусов и таксомоторов на городских, пригородных и внутрирайонных маршрутах утверждаются автотранспортными предприятиями по согласованию с соответствующими исполнительными комитетами городских, районных Советов народных депутатов.

Пунктом 51 Правил организации пассажирских перевозок определено, что расписание движения является основой организации движения автобусов. Расписания движения автобусов для городских и пригородных маршрутов ежегодно утверждаются по согласованию с местными Советами народных депутатов, транспортными управлениями (управлениями пассажирского автомобильного транспорта).

В соответствии со статьей 72 Закона о местном самоуправлении к полномочиям городской администрации в области транспорта относится осуществление контроля за работой транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, а также утверждение маршрутов и графиков движения местного транспорта.

Пунктом 5.2.1 Положения о безопасности перевозок пассажиров установлена обязанность владельцев автобусов разрабатывать графики (расписания) движения на основе определения нормативных значений скоростей движения автобусов на маршруте и отдельных его участках между остановочными пунктами, с учетом соблюдения режимов труда и отдыха водителей, регламентируемых действующими нормативными документами.

Пунктом 3.2. Положения об Управлении коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана к компетенции УКХТ отнесена обязанность по утверждению графиков движения пассажирского транспорта.

Учитывая изложенное, суд обоснованно указал, что федеральным законодательством предусмотрена обязанность лиц, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров автобусами, разрабатывать графики движения отдельных транспортных средств и предусмотрена обязанность отраслевого органа в системе исполнительных органов местного самоуправления утверждать (согласовывать) данные графики.

Проанализировав пункт 3.3 приложения N 1 к решению горсовета в части возложения на УКХТ полномочий по утверждению рабочих маршрутных расписаний (графиков движения отдельных транспортных средств) суд установил, что буквальное значение содержащихся в данном пункте слов и выражений не свидетельствует о наличии возможности иного толкования данного положения, кроме как определения в данном тексте обязанности УКХТ утверждать рабочие маршрутные расписания (графики движения отдельных транспортных средств).

Данный вывод суда является правильным.

Использование представительным органом местного самоуправления в правовой конструкции указанной нормы слова "утверждает" не предполагает осуществление УКХТ разработки рабочих маршрутных расписаний (графиков движения отдельных транспортных средств).

Отсутствие дублирующего положения нормативных правовых актов большей юридической силы, устанавливающих обязанность лиц, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров автобусами, разрабатывать графики движения отдельных транспортных средств, в нормативном правовом акте меньшей юридической силы не может свидетельствовать о наличии правовой неопределенности.

Поскольку регулирование отношений разработки и утверждения графика движения отдельных транспортных средств осуществляется комплексом федеральных и местных нормативных правовых актов, а последние подлежат применению с учетом требований федеральных нормативных правовых актов, то сам по себе факт возложения на УКХТ полномочий по утверждению рабочих маршрутных расписаний (графиков движения отдельных транспортных средств) не может свидетельствовать о несоответствии оспариваемой части решения требованиям указанных выше нормативных правовых актов большей юридической силы.

Таким образом, оспариваемым положением Порядка организации пассажирских перевозок в целях более правильной организации движения автомобильного транспорта и обеспечения перевозки пассажиров правомерно предусмотрено утверждение УКХТ рабочих маршрутных расписаний (графиков движения отдельных транспортных средств).

При изложенных обстоятельствах у суда отсутствовали законные основания для признания пункта 3.3 Порядка организации пассажирских перевозок недействующим.

Ссылка в кассационной жалобе на то, что суд не исследовал, каким образом осуществляется утверждение УКХТ рабочих маршрутных расписаний (графиков движения отдельных транспортных средств), предоставляется ли возможность хозяйствующим субъектам представить разработанный ими график движения и является ли он основой утверждения УКХТ расписаний, разработанных хозяйствующими субъектами, не может быть принята во внимание как не имеющая правового значения по данному делу с учетом предмета и оснований заявленного требования.

Пунктом 5.3 Положения о конкурсах среди владельцев автотранспортных средств по осуществлению пассажирских перевозок на городских автобусных маршрутах общего пользования, являющимся приложением N 2 к решению горсовета, установлено, что в заявке на участие в конкурсе участник конкурса указывает номер лота, на который он претендует, и прилагает копии следующих документов: заверенные нотариально либо органом, выдавшим документ: лицензии на право осуществления пассажирских перевозок; лицензионных карточек на заявляемое и резервное транспортные средства; ПТС заявляемого и резервного транспортных средств; свидетельства о регистрации в качестве предпринимателя либо учредительных документов юридического лица; для представителя юридического лица документа, подтверждающего полномочия выступать от юридического лица; сведений ГИБДД за 6 месяцев до момента объявления конкурса о наличии (отсутствии) дорожно-транспортных происшествий с пострадавшими и/или о случаях управления транспортными средствами заявителями, водителями, находившимися в состоянии алкогольного, наркотического или иного опьянения.

Оспаривая указанный пункт в части отсутствия в перечне документов проекта графика движения автобуса по заявленному маршруту или выходу, Прокурор сослался на его противоречие пункту 1, подпункту 20 пункта 2 статьи 6 Федерального закона N 154-ФЗ, статье 7 Федерального закона N 131-ФЗ, пункту 76 Устава автомобильного транспорта, пункту 1 статьи 20 Закона о безопасности дорожного движения, пункту 5 Правил перевозок, пункту 55 Правил организации пассажирских перевозок, пунктам 2.3.6, 5.2.1, 5.2.2 Положения о безопасности перевозок пассажиров.

Полагая, что график движения маршрутного транспортного средства является предметом конкурса и его неотъемлемой частью, Прокурор указывает, что отсутствие на дату проведения конкурса разработанного индивидуальным предпринимателем графика движения, как содержащего информацию об условиях работы в случае побед, может вызвать невозможность осуществления перевозки пассажиров после признания победителем и вынужденную необходимость отказа от перевозки на условиях, предложенных в утвержденном УКХТ графике.

Пунктом 1.1. Положения о конкурсах (Приложение N 2) предусмотрено, что целями и задачами конкурса является создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Из названия решения горсовета, преамбулы и приведенного пункта следует, что сферой правого регулирования оспариваемого нормативного правового акта являются отношения в сфере организации перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Абакана.

Осуществление перевозок пассажиров по городским маршрутам сопряжено с использованием перевозчиками объектов городской инфраструктуры (остановочных пунктов, автомобильных дорог и т.д.).

Правоотношения, возникающие по поводу или в связи с пассажирскими перевозками, возникают не только между перевозчиками и пассажирами, но и между населением города - потребителем услуг, органами местного самоуправления и перевозчиками, оказывающими данные услуги.

Соответственно, положения нормативного правового акта, регулирующего пассажирские перевозки, затрагивают не только частные интересы - конкретных перевозчиков, но и публичные (общественные) интересы - населения муниципального образования.

В соответствии со статьей 1 Закона о безопасности дорожного движения регулирование в области безопасности дорожного движения является одной из мер, направленных на охрану жизни, здоровья и имущества граждан, защиту их прав и законных интересов, а также защиту интересов общества и государства.

Согласно пункту 4 статьи 6 названного Закона органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Обеспечение безопасности дорожного движения реализуется органом местного самоуправления в силу статьи 5 Закона о безопасности дорожного движения, в том числе, посредством осуществления деятельности по организации дорожного движения, следовательно, и посредством выбора перевозчиков, способных обеспечить наиболее качественное и безопасное оказание услуг по перевозке пассажиров.

Реализуя свои полномочия по организации пассажирских перевозок органы местного самоуправления в целях обеспечения транспортного обслуживания населения, а также соблюдения прав населения на жизнь и здоровье, вправе, исходя из данных об интенсивности дорожного движения и пропускной способности автомобильных дорог, определять порядок и условия пассажирских перевозок, в том числе посредством проведения конкурса по всем маршрутам.

Из текста оспариваемого решения следует, что организация конкурса направлена на удовлетворение потребностей населения города Абакана в пассажирских перевозках, обеспечение безопасности перевозочного процесса, охраны здоровья и жизни участников дорожного движения и устранения дискриминационных условий на рынке транспортных услуг.

Согласно пункту 1.4 Порядка организации пассажирских перевозок конкурс - это способ выявления перевозчика, способного обеспечить лучшее качество предоставления услуг по регулярной перевозке пассажиров и багажа по городским маршрутам.

Пунктами 5.2.2 и 5.2.3 Положения о безопасности перевозок пассажиров установлены требования об обязательном наличии у владельцев автобусов графиков (расписаний) движения - на основе определения нормативных значений скоростей движения автобусов на маршруте и отдельных его участках между остановочными пунктам, с учетом соблюдения режимов труда и отдыха водителей, регламентируемых действующими нормативными документами с указанием времени и мест остановок в пути на отдых, обед и ночлег, схемой маршрута с указанием опасных участков (в случае рейсов большой протяженности).

Проверив соответствие оспариваемого пункта 5.3 Положения о конкурсах нормативным правовым актам, указанным заявителем, суд пришел к правильному выводу о том, что обязательность наличия рабочего маршрутного расписания (графика движения отдельного транспортного средства) сама по себе не свидетельствует об обязательности включения в перечень предоставляемых на конкурс документов проекта графика движения.

Более того, как установлено судом, в условиях урегулирования составляющих рабочего маршрутного расписания законами и иными нормативными правовыми актами в области организации дорожного движения, график движения не будет свидетельствовать о предложении лицом лучших по сравнению с другими участниками торгов условий.

При изложенных обстоятельствах судом сделан обоснованный вывод, что оспариваемое решение горсовета, и в частности, пункт 5.3 приложения N 2, не нарушает прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, не затрагивает их правоспособность в части осуществления предпринимательской деятельности, а содержит общие условия доступа на рынок транспортных услуг, равные для всех перевозчиков.

Довод Прокурора о том, что сопоставление пункта 3.3 Приложения N 1 с перечнем предоставляемых владельцами транспортных средств документов, установленным пунктом 5.3 Приложения N 2, допускает такое толкование, при котором УКХТ обязано выдать график, разработанный и утвержденный непосредственно УКХТ, поскольку в пункте 5.3 Приложения N 2 проект графика движения автобуса по заявленному маршруту или выходу не указан в качестве документов, прилагаемых к заявке, в результате чего участник конкурса лишен возможности представить разработанный им график движения транспортного средства по городскому маршруту, правильно признан судом несостоятельным в силу следующего.

Пункт 3.3 содержится в Приложении N 1 "Порядок организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане", которое регулирует общие положения взаимоотношения органов местного самоуправления и лиц, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров автобусами. Пункт 5.3 указан в Приложении N 2 "Положение о конкурсах среди владельцев автотранспортных средств по осуществлению пассажирских перевозок на городских автобусных маршрутах общего пользования", которое характеризует организацию, порядок проведения конкурса, порядок оформления его результатов. Таким образом, цели включения оспариваемых пунктов в решение Абаканского городского Совета депутатов "Об утверждении Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане" N 220 от 29.11.2005, различны, что не позволяет говорить о возможности сопоставления данных пунктов друг с другом.

Заявитель в обоснование своего довода ссылается на собственное толкование оспариваемых нормативных правовых актов, которое является неправильным, так как не учитывает требования подлежащих применению и указанных выше федеральных нормативных правовых актов большей юридической силы. Вместе с тем, правовое противоречие может быть установлено судом исключительно в случаях, когда положения нормативных правовых актов большей и меньшей юридической силы прямо не соответствуют друг другу, и такое несоответствие не допускается действующим законодательством, либо когда такое несоответствие явствует из результатов правильного толкования положений таких актов.

Ссылка Прокурора в подтверждение своих доводов на судебную практику по делу N А74-3193/2005 с иным предметом судебного рассмотрения, иными обстоятельствами, не имеющими отношения к настоящему делу, правомерно отклонена судом первой инстанции.

Таким образом, суд кассационной инстанции считает, что решение Арбитражного суда Республики Хакасия в части признания соответствующими требованиям действующего законодательства пунктов 3.3 Порядка организации пассажирских перевозок (приложение N 1), 5.3 Положения о конкурсах (Приложение N 2) является законным и обоснованным, а доводы заявителя кассационной жалобы по изложенным выше основаниям - несостоятельными.

Вместе с тем, Прокурор со ссылкой на пункты 8, 17 статьи 4, статьи 15, 17 Закона о конкуренции, пункт 5 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации просил также признать недействующим пункт 6.1 Положения о конкурсах (Приложения N 2) в части признания победителем конкурса более одного участника и определения победителя соглашением сторон.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования в этой части, суд не учёл следующего.

Пунктом 6.1 Положения о конкурсах (Приложение N 2) предусмотрено, что в случае, если победителем конкурса признаются более одного участника конкурса, графики движения утверждаются победителям по дням месяца пропорционально количеству победителей или участнику конкурса из числа победителей по соглашению сторон.

Из буквального значения содержащихся в данном пункте слов и выражений следует возможность определения по результатам конкурса победителем более одного его участника на стадии определения победителя такого конкурса.

В соответствии с абзацем 1 пункта 5 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, выигравшее торги, и организатор торгов подписывают в день проведения аукциона или конкурса протокол о результатах торгов, который имеет силу договора. Лицо, выигравшее торги, при уклонении от подписания протокола утрачивает внесенный им задаток. Организатор торгов, уклонившийся от подписания протокола, обязан возвратить задаток в двойном размере, а также возместить лицу, выигравшему торги, убытки, причиненные участием в торгах, в части, превышающей сумму задатка.

В указанной норме материального права законодатель оперирует понятием "лицо, выигравшее торги" в единственном числе.

Вместе с тем, Гражданский кодекс Российской Федерации одновременно не содержит прямого запрета на признание победителями торгов в форме конкурса нескольких лиц, что не исключает такой правовой возможности, но по смыслу правил статей 447, 448 названного Кодекса только в случаях, когда указанная правовая возможность предусмотрена условиями конкурса и четко установлены критерии ее реализации, и когда число победителей конкурса определено заранее, либо когда предмет конкурса в силу его особых свойств как объекта гражданских прав допускает возможность определения победителями конкурса неопределенное число лиц.

Иное толкование указанных норм материального права не исключает произвольного подхода к определению победителями конкурса нескольких лиц и создание ситуации правовой неопределённости применительно к участникам конкурса, объёму их субъективных прав и охраняемых законом интересов.

При исследовании и оценке пункта 6.1 Положения о конкурсах (Приложения N 2) в оспариваемой части суд не установил в качестве значимых для данного дела обстоятельств наличие условий возможности регламентации органом местного самоуправления признания победителями более одного участника конкурса с учетом особенностей предмета конкурса по осуществлению пассажирских перевозок на городских автобусных маршрутах общего пользования, наличие (отсутствие) в оспариваемом нормативном правовом акте четко установленных критериев реализации организатором конкурса признания победителями более одного участника торгов.

Отсутствие правового анализа пункта 6.1 Положения о конкурсах (Приложения N 2) с учетом требований статей 447, 448 Гражданского кодекса Российской Федерации исключает возможность вывода относительно ограничения оспариваемым нормативным правовым актом в указанной заявителем части прав и охраняемых законом интересов хозяйствующих субъектов как участников отношений в сфере гражданского оборота.

Учитывая изложенное, выводы суда о соответствии пункта 6.1 Положения о конкурсах (Приложения N 2) в оспариваемой части требованиям действующего законодательства не могут быть признаны соответствующими установленным по делу фактическим обстоятельствам.

При исследовании и оценке пункта 6.1 Положения о конкурсах (Приложения N 2) в оспариваемой части суд также не проанализировал положения указанных Прокурором норм материального права, ограничившись лишь их перечислением, и общими выводами в указанной части о том, что антимонопольное законодательство предъявляет определенные антимонопольные требования к условиям проведения конкурса, что Гражданский кодекс Российской Федерации не содержит запрета на выбор двух победителей, что организация конкурса направлена не на ограничение конкуренции.

В силу части 3 статьи 15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принимаемые арбитражным судом решения, постановления, определения должны быть законными, обоснованными и мотивированными.

Обжалуемое решение суда не может быть признано соответствующим требованиям указанной нормы процессуального права.

При таких обстоятельствах решение суда от 5 июля 2007 года в части отказа в удовлетворении заявления Прокурора о признании недействующим пункта 6.1 приложения N 2 подлежит отмене на основании части 1, пункта 1 части 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с передачей дела в указанной части на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела арбитражному суду первой инстанции следует учесть изложенное; определить подлежащие применению нормы материального права; исследовать и дать правовую оценку пункту 6.1 Положения о конкурсах (Приложения N 2) в оспариваемой части с учетом положений статей 447, 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктов 8, 17 статьи 4, статьи 15, 17 Закона о конкуренции; принять законный, обоснованный и мотивированный судебный акт.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение от 5 июля 2007 года Арбитражного суда Республики Хакасия по делу N А74-770/2007 в части отказа в удовлетворении заявления Прокурора Республики Хакасия о признании недействующим пункта 6.1 приложения N 2 к решению Абаканского городского Совета депутатов N 220 от 29.11.2005 (в ред. от 25.07.2006, от 13.02.2007) "Об утверждении "Порядка организации маршрутных пассажирских перевозок в г. Абакане" в части признания победителем конкурса более одного участника и определения победителя конкурса соглашением сторон отменить, дело в этой части направить на новое рассмотрение в тот же суд.

В остальной части решение суда оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.И. Смоляк

Судьи

Л.Ю. Пущина М.М. Шелёмина