Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 21 февраля 2017 г. N Ф02-6753/16 по делу N А74-11760/2015

Требование: о признании недействительным акта органа власти, о признании недействительным ненормативного правового акта

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда апелляционной истанции оставлено в силе

город Иркутск

21 февраля 2017 г.

Дело N А74-11760/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 15 февраля 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 февраля 2017 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Кадниковой Л. А.,

судей: Сонина А. А., Юшкарёва И. Ю.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием систем видеоконференц-связи помощником судьи Винокуровой М.Ю.,

с участием судьи Арбитражного суда Республики Хакасия, осуществляющего организацию видеоконференц-связи, Зуева М.В., при ведении протокола отдельного процессуального действия секретарём судебного заседания Яськиной Н.М.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Республики Хакасия представителей заместителя прокурора Республики Хакасия Гончаренко С.Ю. (удостоверение), Кузнецовой Н.В. (удостоверение);

в Арбитражном суде Восточно-Сибирского округа представителей Министерства финансов Республики Хакасия Голощапова Д. В. (доверенность от 23.12.2016), Свинаренко В. В. (доверенность от 22.12.2016),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу заместителя прокурора Республики Хакасия на постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 07 сентября 2016 года по делу N А74-11760/2015 Арбитражного суда Республики Хакасия (суд первой инстанции: Каспирович Е.В.; суд апелляционной инстанции: Борисов Г. Н., Севастьянова Е. В., Юдин Д. В.),

установил:

Министерство финансов Республики Хакасия (далее - Министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия (далее - ТУ Росфиннадзора в Республике Хакасия, Управление, Служба) о признании недействительным представления N 63 от 30.09.2015.

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 31 марта 2016 года в удовлетворении заявленного требования отказано.

Определением Третьего арбитражного апелляционного суда от 28 июля 2016 года на основании статьи 46 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации произведена замена ТУ Росфиннадзора в Республике Хакасия на Управление федерального казначейства по Республике Хакасия (далее - УФК по Республике Хакасия) в порядке процессуального правопреемства.

Постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 07 сентября 2016 года решение суда от 31 марта 2016 года отменено в части отказа в удовлетворении требования о признании недействительными пунктов 2 и 3 представления N 63 от 30.09.2015. В отмененной части принят новый судебный акт; суд апелляционной инстанции признал недействительными пункты 2 и 3 представления N 63 от 30.09.2015. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

На постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 07 сентября 2016 года УФК по Республике Хакасия подана кассационная жалоба; позднее отозвана, в связи с чем возвращена заявителю определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 10 октября 2016 года.

В дело вступил Прокурор Республики Хакасия, который в кассационной жалобе ставит вопрос о проверке законности постановления суда апелляционной инстанции в части признании недействительными пунктов 2, 3 представления N 63 от 30.09.2015 по основаниям неправильного применения норм материального права (статей 31, 35, 95, 130, 132, 132.1, 133, 241.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации), а также нарушений норм процессуального права; просит отменить обжалуемый судебный акт в части признания недействительными пунктов 2, 3 представления, принять судебный акт об оставлении в силе решения суда первой инстанции.

В отзыве на кассационную жалобу Министерство просит оставить постановление суда апелляционной инстанции без изменения.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 16 января 2017 года в связи с наличием обстоятельства, предусмотренного статьёй 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, произведена судьи Чупрова А.И. на судью Кадникову Л.А. Рассмотрение кассационной жалобы начато с самого начала.

В судебном заседании 17.01.2017 представители прокуратуры Республики Хакасия и Министерства поддержали доводы кассационной жалобы и отзыва на жалобу.

Определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 17 января 2017 года рассмотрение кассационной жалобы отложено на 15 февраля 2017 года.

УФК по Республике Хакасия о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещено надлежащим образом (информация в сети Интернет на сайте суда - fasvso.arbitr.ru и в информационной системе "Картотека арбитражный дел" - kad.arbitr.ru), однако своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не направило, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие.

После отложения представители сторон не принимают участия в рассмотрении кассационной жалобы.

Проверив правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права по делу и исходя из доводов кассационной жалобы и отзыва относительно жалобы, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не усмотрел оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела и установлено судом, Службой в соответствии с планом контрольной работы на 2015 год и на основании приказа N 120 от 30.06.2015 в отношении Министерства проведена выездная проверка соблюдения бюджетного законодательства при осуществлении бюджетного процесса в части предоставленных из федерального бюджета субвенций, субсидий и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, за период с 01.01.2014 по 31.12.2014.

По результатам названной проверки должностным лицом Службы 31.07.2015 составлен акт выездной проверки (ревизии) N 120.

На основании материалов выездной проверки руководителем Управления 30.09.2015 вынесено представление N 63 о нарушении Министерством бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Представление выдано Министерству финансов Республики Хакасия как финансовому органу, осуществляющему функции по исполнению бюджета данного субъекта Российской Федерации.

Представлением Министерству предложено рассмотреть информацию об указанных в нем нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и принять меры по устранению причин и условий данных нарушений в срок не позднее 30 дней с даты его получения; о результатах исполнения представления проинформировать Управление не позднее 3 рабочих дней с даты исполнения.

Министерство оспорило пункты 1, 2, 3 представления в Арбитражном суде Республики Хакасия, который своим решением в удовлетворении заявленных требований отказал.

Суд апелляционной инстанции не согласился с выводами суда первой инстанции, касающимися пунктов 2, 3 представления, посчитав их недействительными как несоответствующие Бюджетному кодексу Российской Федерации.

В силу пункта 2 представления Министерство незаконно использовало межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, на исполнение расходных обязательств Республики Хакасия, не связанных с целями получения межбюджетных трансфертов, в сумме 1 060 660 215 рублей 68 копеек.

Признавая данный пункт представления недействительным, суд апелляционной инстанции правомерно исходил из следующих установленных им обстоятельств и норм права, регулирующих данные бюджетные правоотношения.

Предметом ревизии являлось использование межбюджетных трансфертов в форме субсидий бюджету Республики Хакасия. В этой связи лицами, участвующими в деле, не оспаривалось, что данные бюджетные трансферты на 2014 год в силу положений статей 132, 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 2 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999, имеют целевое значение.

Актом ревизии было выявлено, что фактический остаток средств республиканского бюджета меньше числящегося остатка межбюджетных трансфертов на 1 060 660 215 рублей 68 копеек (1 225 282 664 рублей 85 копеек (остаток неиспользованных межбюджетных трансфертов) - 164 622 449 рублей 17 копеек (фактический остаток средств республиканского бюджета на лицевом счете).

Служба квалифицировала отсутствие остатка межбюджетных трансфертов на счете республиканского бюджета на конец финансового года как использование межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, на исполнение расходов республиканского бюджета Республики Хакасия, не соответствующих условиям и целям получения трансфертов.

Суд первой инстанции согласился с этими выводами Службы о незаконном использовании межбюджетных трансфертов, посчитав, что в силу абзаца 5 статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти Республики Хакасия не обладают правом самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств, если финансовое обеспечение расходов осуществляется, как в данном случае, за счёт субсидий из бюджета Российской Федерации.

Кроме того, суд первой инстанции со ссылкой на статью 95 Бюджетного кодекса Российской Федерации указал, что полученные целевые средства (субсидии) из федерального бюджета субъект Российской Федерации не имеет права использовать на покрытие дефицита своего бюджета, поскольку они не являются безвозмездной помощью, а выделены на конкретные цели.

Отменяя судебный акт в части пункта 2 представления, суд апелляционной инстанции применил к возникшим правоотношениям положения статей 35, 38.2, пункта 4 статьи 41, статей 47, 241.1, пункта 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации; при этом пришел к правильным выводам о том, что Служба не доказала незаконное использование межбюджетных трансфертов в установленном ею событии.

Фактический остаток на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации по состоянию на 1 января очередного финансового года может быть меньше остатка неиспользованных в текущем финансовом году целевых средств, что не противоречит положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации в случае, если соответствующие ограничения не установлены законом о бюджете субъекта Российской Федерации.

Названное усматривается из следующего.

В соответствии с пунктом 4 статьи 41 и статьёй 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации безвозмездные поступления в виде межбюджетных трансфертов, за исключением субвенций, относятся к собственным доходам бюджетов субъектов Российской Федерации.

Статьёй 38.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрен принцип единства кассы, который означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации под единым счетом бюджета понимается счёт (совокупность счетов для федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации), открытый (открытых) Федеральному казначейству в учреждении Центрального банка Российской Федерации отдельно по каждому бюджету бюджетной системы Российской Федерации для учёта средств бюджета и осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.

Согласно статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Как установил суд апелляционной инстанции, Законом Республики Хакасия от 25.12.2013 N 118-ЗРХ "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" такие ограничения не установлены.

В силу части 1 статьи 241.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации при кассовом обслуживании исполнения бюджетов кассовые выплаты из бюджета осуществляются органом Федерального казначейства на основании платёжных документов, представленных в орган Федерального казначейства в порядке очередности их представления и в пределах фактического наличия остатка на едином счёте бюджета.

В связи с этим кассовые выплаты из бюджета субъекта Российской Федерации (в том числе, не связанные с исполнением расходных обязательств, источником финансового обеспечения которых являются целевые средства), могут осуществляться в пределах остатка средств на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации вне зависимости от поступивших в бюджет субъекта Российской Федерации сумм целевых средств, если иное не установлено законом о бюджете субъекта Российской Федерации.

Финансовый орган субъекта Российской Федерации должен обеспечить организацию процесса исполнения бюджета Российской Федерации, позволяющую обеспечить ликвидность счёта бюджета в пределах общего остатка средств на едином счёте бюджета, в целях исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации, в том числе в целях реализации задач, определенных нормативными правовыми актами Российской Федерации и соглашениями о предоставлении целевых средств, устанавливающими порядок предоставления указанных целевых средств.

При этом неиспользованные в текущем финансовом году остатки целевых средств соответствии с пунктом 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации подлежат возврату в очередном финансовом году в бюджет, из которого они были предоставлены, в сроки, установленные бюджетным законодательством Российской Федерации.

В случае недостаточности средств на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления возврата остатка целевых средств в бюджет, из которого они предоставлены, в целях финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации могут осуществляться государственные заимствования в соответствии с положениями статьи 103 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе путем привлечения кредитов кредитных организаций, либо путем привлечения бюджетных кредитов на пополнение остатка средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации.

Названное толкование приведённых норм бюджетного законодательства судом апелляционной инстанции также соответствует их толкованию, содержащемуся в письмах Минфина России N 02-03-09/35637 от 19.06.2015, N 02-03-10/29900 от 25.02.2015.

Между тем, по мнению Прокуратуры, данные письма Минфина России не подлежали применению.

Как указывает заявитель кассационной жалобы, в письме Минфина России N 02-03-09/356673 от 19.06.2015 разъяснено, что фактом нарушения финансовым органом субъекта Российской Федерации условий предоставления указанных целевых средств может являться только случай, при котором до окончания текущего финансового года не было обеспечено выполнение задач и достижение целей (значение показателей результативности), установленных при предоставлении целевых средств, определённых нормативными правовыми актами Российской Федерации, устанавливающими порядок предоставления указанных целевых средств (соглашениями о предоставлении целевых средств), что и вменяет Управление заявителю; однако, как следует из акта и оспариваемого представления Управлением вменено Минфину Республики Хакасия именно не обеспечение выполнения задач и достижение целей предоставления межбюджетных трансфертов, поскольку в ходе проверки было установлено, что средства межбюджетных трансфертов не были направлены на соответствующие цели, в том числе при наличии кредиторской задолженности перед подрядчиками за выполненные работы. Вместе с тем, данные денежные средства отсутствовали на лицевом счёте Минфина Республики Хакасия.

Однако, как установил суд апелляционной инстанции, обстоятельства, на которые указывает заявитель кассационной жалобы, не были установлены в акте ревизии и пункте 2 представления.

Суд апелляционной инстанции в этой связи отметил, что в акте ревизии не указаны обстоятельства, свидетельствующие о том, что обеспечение Министерством исполнения республиканского бюджета в 2014 году на основе принципа общего (совокупного) покрытия расходов повлекло не доведение до получателей целевых бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств, а также отсутствие финансового обеспечения принятых ими расходных обязательств для выполнения задач и достижения целей, установленных указанными в пункте 2 оспариваемого представления нормативными правовыми актами и соглашениями по предоставлению субсидий и субвенций из федерального бюджета.

Следовательно, толкование судом апелляционной инстанции норм бюджетного законодательства, как исключающее в данном случае незаконное использование межбюджетных трансфертов, является правильным.

Доводы кассационной жалобы о том, что судом апелляционной инстанции неправильно применены положения абзаца 5 статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку субсидии являлись целевыми и не могли быть направлены на иные цели, проверены.

Названные субсидии не направлялись на иные цели (их нецелевое использование не было установлено при ревизии); расходование с учётом принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджета с единого счёта бюджета соответствовало положениям статей 35, 38.2, 241.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

По этим же мотивам не могут быть признаны заслуживающими внимания также и доводы заявителя кассационной жалобы о том, что Министерство не могло распоряжаться бюджетными средствами. Имели место лишь расходные операции с единого бюджетного счёта в рамках реализации принципа единства кассы (статья 38.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации), а также общего (совокупного) покрытия расходов бюджета (статьи 35 Кодекса).

Однако, как считает заявитель кассационной жалобы, Законом Республики Хакасия от 25.12.2013 N 118-РХ установлены ограничения применения принципа общего (совокупного) покрытия расходов, а иной вывод суда апелляционной инстанции постановлен с нарушением статьи 64 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации без исследования фактических обстоятельств дела.

Между тем заявитель кассационной жалобы не привел ссылки на нормы права, подтверждающие его позицию о том, что названный Закон Республики Хакасия содержит такие ограничения, в связи с чем названные доводы также не могут быть учтены.

В кассационной жалобе Прокуратура Республики Хакасия считает ошибочным применение судом апелляционной инстанции положений норм Бюджетного кодекса Российской Федерации о кассовом обслуживании исполнения бюджета (статьи 6, 166.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации) и расчётах с единого счёта бюджета (статьи 6, 241.1 Кодекса), поскольку проведение и учёт операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета не являлись предметом рассмотрения по настоящему делу.

В силу положений статей 168, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебных актах должны оцениваться доводы, приводимые лицами, участвующими в деле, в обоснование своих возражений.

Поскольку Министерство ссылалось на причины установленного разрыва фактического остатка средств республиканского бюджета (который оказался меньше числящего остатка межбюджетных трансфертов), а также доказывало отсутствие фактов недоведения до получателей целевых бюджетных средств, суд апелляционной инстанции правомерно на основании части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оценил эти доводы.

Прокурор также полагает, что в перечне поименованных в статье 95 Бюджетного кодекса Российской Федерации источников финансирования дефицита бюджета нет межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, однако, не опроверг доводы Министерства о том, что в силу пункта 1 статьи 95 Бюджетного кодекса Российской Федерации в состав источников внутреннего финансирования дефицита бюджета субъектов Российской Федерации включаются, в частности, изменение остатков средств на счетах по учёту средств бюджета субъекта в течение соответствующего финансового года.

Не могут быть учтены и доводы заявителя кассационной жалобы, касающиеся пункта 3 представления.

Как посчитал суд апелляционной инстанции, Министерству неправомерно по итогам ревизии было вменено несоблюдение в Сводной бюджетной росписи от 08.12.2014 по субсидии на реализацию мероприятий федеральной целевой программы "Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009 - 2018 годы" соотношения расходов по уровням бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции указал, что Службой при сравнении объемов финансирования программы сейсмоусиления в 2014 году, установленных соглашением от 12.11.2014 N 05-340/с и дополнительным соглашением N1 от 23.12.2014 и сводной бюджетной ведомостью от 08.12.2014, не учтено, что в этих документах определены разные размеры софинансирования указанной программы; Министерством не нарушено соотношение показателей по уровням бюджетов, так как сводная бюджетная роспись от 08.12.2014 содержит как объемы финансирования на 2014 год, определённые в соглашении от 12.11.2014 N 05-340/с и дополнительном соглашении N 1 от 23.12.2014 с соблюдением соотношения показателей по уровням бюджета, так и остатки финансирования программы сейсмоусиления за прошлый финансовый год, поэтому сравнение объемов софинансирования, указанных в этих документах, является некорректным.

С учётом изложенного суд апелляционной инстанции пришел к мотивированному выводу о том, что Служба не доказала нарушение уровня софинансирования в размере 23,9 %, установленного соглашением о предоставлении межбюджетного трансферта, в связи с чем правомерно признал пункт 3 представления недействительным.

Заявитель кассационной жалобы полагает необоснованными данные выводы, однако, не указывает нормы материального права, неправильно применённые судом апелляционной инстанции.

В соответствии со статьёй 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в полномочия суда кассационной инстанции не входит переоценка установленных по делу обстоятельств и имеющихся в деле доказательств, в связи с чем названные доводы заявителя не могут быть учтены.

При таких условиях по результатам рассмотрения кассационной жалобы не установлено предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены судебного акта, вследствие чего постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Кодекса подлежит оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 07 сентября 2016 года по делу N А74-11760/2015 Арбитражного суда Республики Хакасия оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Л.А. Кадникова

Судьи

А.А. Сонин И.Ю. Юшкарёв