Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 15 мая 2017 г. N Ф02-1695/17 по делу N А69-3417/2015

город Иркутск

15 мая 2017 г.

Дело N А69-3417/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 11 мая 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 мая 2017 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Шелёминой М.М.,

судей: Кадниковой Л.А., Левошко А.Н.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием систем видеоконференц-связи помощником судьи Манзановой Н. Ю.,

с участием судьи Арбитражного суда Республики Тыва, осуществляющего организацию видеоконференц-связи, Санчат Э.А., при ведении протокола отдельного процессуального действия секретарем судебного заседания Салчак С.С.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Республики Тыва представителей: Хурала представителей муниципального района "Кызылский кожуун" Республики Тыва Нурсат М.К. (доверенность от 02.05.2017), Ооржак Д.А. (доверенность от 02.05.2017), Сат Е.К. (доверенность от 02.05.2017); администрации поселка городского типа Каа-Хем Кызылского кожууна Республики Тыва Идам Д.С. (доверенность от 09.01.2017),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Хурала представителей муниципального района "Кызылский кожуун" Республики Тыва на постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2017 года по делу N А69-3417/2015 Арбитражного суда Республики Тыва (суд первой инстанции - Павлов А.Г., суд апелляционной инстанции: Борисов Г.Н., Иванцова О.А., Севастьянова Е.В.),

установил:

администрация поселка городского типа Каа-Хем Кызылского кожууна Республики Тыва (далее - Администрация пгт. Каа-Хем) обратилась в Арбитражный суд Республики Тыва с заявлением о признании недействительным представления от 30.06.2015 Контрольно-счетного органа муниципального района "Кызылский кожуун" Республики Тыва (далее - Контрольно-счетный орган, КСО) об устранении нарушений бюджетного законодательства при проверке финансово-хозяйственной деятельности Администрации пгт. Каа-Хем.

Определением Арбитражного суда Республики Тыва от 29 декабря 2015 года Контрольно-счетный орган заменен на надлежащего ответчика - Хурал представителей муниципального района "Кызылский кожуун" Республики Тыва (далее - ХП МР "Кызылский кожуун", Хурал).

Решением Арбитражного суда Республики Тыва от 30 сентября 2016 года в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2017 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принят новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования; представление от 30.06.2015 признано недействительным.

ХП МР "Кызылский кожуун" обратился в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятый по делу судебный акт по мотивам неправильного применения судом апелляционной инстанции части 11 статьи 3, статьи 12 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ), Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", статей 34, 77 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), статьи 19 Устава городского поселения Каа-Хем, утвержденного решением Хурала представителей городского поселения Каа-Хем от 28.10.2011 (далее - Устав пгт. Каа-Хем), статей 18, 34, 40, 41, 47, 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации, несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела, оставить в силе решение суда первой инстанции.

По мнению заявителя кассационной жалобы, вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии у Контрольно-счетного органа полномочий на проведение проверки финансово-хозяйственной деятельности Администрации пгт. Каа-Хем сделан без учета того, что проверка проведена КСО во исполнение положений Федерального закона N 6-ФЗ, требований прокурора Кызылской межрайонной прокуратуры и поручения председателя Хурала; требование прокуратуры подлежит безусловному исполнению; на основании поручения Главы МР "Кызылский кожуун" проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности Администрации пгт. Каа-Хем, то есть не только перечисленных из кожуунного бюджета средств, но и всех доходов и расходов поселка; бюджет пгт. Каа-Хем входит в состав консолидированного бюджета муниципального района "Кызылский кожжун"; соглашение от 28.11.2013 о передаче полномочий контрольно-счётному органу со стороны пгт. Каа-Хем в соответствии с частью 11 статьи 3 Федерального закона N 6-ФЗ заключено Главой поселения, который одновременно является председателем Хурала представителей городского поселения пгт. Каа-Хем.

Заявитель кассационной жалобы считает неправомерными выводы суда апелляционной инстанции относительно выявленных КСО нарушений бюджетного законодательства; указывает, что перечисленная из кожуунного бюджета дотация на поддержку мер по обеспечению сбалансированности республиканского бюджета на выплату заработной платы работникам культуры Администрации пгт. Каа-Хем является целевыми средствами, а не дотацией на выравнивание, и не является тождественной дотации на сбалансированность; денежные средства от продажи муниципального имущества в виде доли в праве собственности на квартиру поступили в кассу Администрации пгт. Каа-Хем и по определению составили неналоговый доход местного бюджета; названое имущество в муниципальной казне по поселку не состояло, на момент проверки свидетельство о государственной регистрации отсутствовало, на кадастровом учете оно не состояло, следовательно, доходы от продажи должны поступить в кожуунный бюджет; оправдательные документы, подтверждающие расходование

МУП "Жилсервис" на сумму 212 813 рублей 48 копеек, а также выплаты работнику

МУП "Жилсервис" в сумме 528 000 рублей, не представлены; основания для выплаты премии Монгуш А.О. отсутствуют; работникам муниципальной службы производилась двойная оплата труда; штрафы, пени Пенсионного фонда Российской Федерации, налоговых органов неправомерно списывались на расходы бюджета, в то время как должны возмещаться виновными лицами.

В отзыве на кассационную жалобу Администрация пгт. Каа-Хем считает ее доводы несостоятельными, противоречащими нормам материального права и фактическим обстоятельствам дела, постановление суда апелляционной инстанции - законным и обоснованным.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Тыва.

Стороны и иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы (уведомления, информация в сети Интернет на официальном сайте суда - fasvso.arbitr.ru и в информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru). Представители Хурала в судебном заседании подтвердили доводы, изложенные в кассационной жалобе.

В судебном заседании объявлен перерыв в порядке, предусмотренном статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с 03 мая 2017 года до 11 мая 2017 года до 11 часов 50 минут, о чем сделано публичное извещение на официальном сайте Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа.

После перерыва представитель Администрации пгт. Каа-Хем в судебном заседании подтвердила доводы, изложенные в отзыве на кассационной жалобе.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании требований прокурора Кызылской межрайонной прокуратуры от 31.10.2014 N 7/3-14 и N7/10-14 и Плана работы контрольно-счётного органа на 2015 год, утвержденного распоряжением от 19.01.2015 N 4 Главы муниципального района "Кызылский кожуун", Контрольно-счетным органом проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности Администрации пгт. Каа-Хем за период 2013-2014 годов.

В ходе проведения проверки КСО выявлены следующие нарушения бюджетного законодательства на общую сумму 2 232 307 рублей 04 копейки:

- нецелевое использование бюджетных средств в сумме 120 683 рублей 05 копеек (целевые субвенции направленные для выплаты заработной платы работникам культуры библиотеки израсходованы на содержание работников Администрации);

- выручка от продажи муниципальной собственности (квартиры) не поступила в доход бюджета в сумме 706 785 рублей 35 копеек (подлежала распределению по 50 процентов в доход городского поселения и кожуунный бюджет);

- отсутствие оправдательных документов на сумму 222 813 рублей 58 копеек, перечисленную МУП "Жилсервис пгт. Каа-Хем" (отсутствуют основания для выделения субсидий МУП "Жилсервис пгт. Каа-Хем");

- незаконная выплата премии Главе городского поселения Монгуш А.О. в сумме 10 000 рублей;

- переполучена работниками заработная плата на сумму 89 560 рублей 94 копейки, превышающая размер заработной платы, начисленной по ведомости;

- переплата по заработной плате в сумме 12 826 рублей 09 копеек в нарушение постановления Правительства Республики Тыва от 24.03.2009 N 107;

- необоснованная выплата заработной платы в размере 141 334 рубля 62 копейки за работу в выходные и праздничные дни лицам, которым предусмотрены доплаты за особые условия муниципальной службы и ежемесячное поощрение (начислена за одну и ту же работу - 2-е вознаграждение);

- незаконная выплата наличных денежных средств по кассе Магда П.И. в сумме 528 000 рублей в отсутствие оправдательных документов;

- неэффективное использование бюджетных средств в сумме 399 303 рублей 61 копейки на выплату штрафов и пени (должны возмещаться виновными лицами).

По результатам проверки составлен акт проверки от 14.04.2015 N 1 и внесено представление от 30.06.2015, которым председателю Администрации пгт. Каа-Хем предложено рассмотреть представление о перечисленных нарушениях бюджетного законодательства и принять меры в дальнейшем к недопущению нарушений законодательства.

Администрация пгт. Каа-Хем, полагая, что названное представление не соответствует закону и нарушает её права и законные интересы, обратилась в Арбитражный суд Республики Тыва с указанным заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что оспариваемое представление не противоречит требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку уполномоченным органом в соответствии с требованием прокурора проведена проверка в рамках предоставленных полномочий; нарушения бюджетного законодательства подтверждаются материалами дела.

Отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя заявленные требования, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое представление нарушает права заявителя, поскольку в части нецелевого использования бюджетных средств муниципального района на сумму 120 683 рубля 05 копеек не соответствует статьям 6 и 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в части распределения дохода в размере 706 785 рублей 35 копеек от продажи 2/4 доли квартиры, находившейся в муниципальной собственности, не основано на положениях бюджетного и налогового законодательства, а в остальной части принято вне компетенции контрольно-счетного органа.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемый судебный акт не подлежащим отмене, а кассационную жалобу - удовлетворению в силу следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

Согласно части 2 статьи 9 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет следующие основные полномочия: контроль за исполнением местного бюджета; организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Помимо полномочий, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, контрольно-счетный орган муниципального района осуществляет контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета муниципального района, поступивших в бюджеты поселений, входящих в состав данного муниципального района (часть 3 статьи 9 Федерального закона N 6-ФЗ).

Аналогичные полномочия КСО установлены в пунктах 7.1., 7.2 Положения о контрольно-счетном органе муниципального района "Кызылский кожуун" Республики Тыва, утвержденного решением Хурала от 21.03.2013 N 18.

Таким образом, суд апелляционной инстанции правильно признал, что Контрольно-счетный орган вправе был проверять законность и результативность использования Администрацией средств бюджета муниципального района, поступивших в бюджет поселения пгт. Каа-Хем.

Исходя из правового смысла и содержания понятия дотации (межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования), данного в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей в период возникновения спорных правоотношений), суд установил, что перечисленная из бюджета муниципального района дотация на обеспечение сбалансированности бюджета поселения относится к собственным доходам бюджета и является нецелевым видом финансовой помощи, в связи с чем у контрольно-счетного органа отсутствовали правовые основания для вывода о нецелевом использовании Администрацией выделенной из бюджета муниципального района дотации на обеспечение сбалансированности бюджета пгт. Каа-Хем.

Статьёй 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации к собственным доходам бюджетов отнесены доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций.

Поскольку дотации, согласно положениям статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в отличие от субвенций и субсидий являются нецелевым видом финансовой помощи, то при предоставлении дотаций бюджету другого уровня, как обоснованно указал апелляционный суд, не могут указываться цели их направления.

Довод заявителя кассационной жалобы о том, что перечисленная из кожуунного бюджета дотация на поддержку мер по обеспечению сбалансированности республиканского бюджета на выплату заработной платы работникам культуры Администрации пгт. Каа-Хем является целевыми средствами, а не дотацией на выравнивание, не являющейся тождественной дотации на сбалансированность, проверен и не может быть принят во внимание, как не основанный на вышеназванных нормах Бюджетного кодекса Российской Федерации и не соответствующий установленным судом фактическим обстоятельствам дела.

С учётом установленного статьёй 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципа самостоятельности бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, правильным является вывод суда апелляционной инстанции о том, что оказание бюджету поселения финансовой помощи в форме дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов с указанием назначения предоставляемых средств на реализацию конкретных целей (осуществление конкретных расходов и производство конкретных расчетов) противоречит вышеназванным статьям 6 и 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Данный вывод суда согласуется с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 09 ноября 2005 года по делу N 60-Г05-10.

В отношении нарушения, выразившегося в непоступлении в доход бюджета выручки за продажу 2/4 доли муниципальной квартиры по улице Строителей, дом 2, квартира 2, поступившей в кассу Администрации по приходному ордеру от 23.12.2013 на сумму 706 785 рублей 35 копеек, суд, установив, что согласно свидетельствам о праве на наследство от 02.10.2013 17 АА 0070024 и 17 АА 0070023 2/4 доли в праве собственности на указанную квартиру является выморочным имуществом и переходит в собственность по наследству пгт. Каа-Хем Кызылского кожууна, пришел к обоснованному выводу о том, что данное нарушение не связано с использованием средств бюджета муниципального района "Кызылский кожуун" либо имущества, принадлежащего муниципальному району.

Относительно иных нарушений, указанных в оспариваемом представлении суд установил, что отсутствуют сведения об осуществлении Администрацией расходов за счет средств, поступивших из бюджета муниципального района.

На основании изложенного апелляционный суд правомерно признал отсутствующими у Контрольно-счетного органа полномочия для проверки законности и эффективности осуществления расходов, произведенных Администрацией за счет средств бюджета поселения, и, соответственно, что представление вынесено Контрольно-счетным органом за пределами предоставленных ему полномочий.

Заявитель кассационной жалобы указывает на то, что проверка проведена КСО на основании соглашения, заключенного в порядке части 11 статьи 3 Федерального закона N 6-ФЗ, во исполнение требований Кызылской межрайонной прокуратуры, являющихся обязательными для исполнения, и поручения председателя Хурала представителей пгт. Каа-Хем.

Согласно части 11 статьи 3 Федерального закона N 3-ФЗ представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Апелляционным судом установлено, что соглашение о передаче полномочий контрольно-счетному органу со стороны пгт. Каа-Хем от 28.11.2013 было заключено Главой поселения, а не представительным органом пгт. Каа-Хем, как того требует часть 11 статьи 3 Федерального закона N 6-ФЗ.

Ссылка заявителя жалобы на то, что Глава поселения одновременно является председателем Хурала представителей городского поселения пгт. Каа-Хем, не имеет правового значения, поскольку соглашение о передаче полномочий контрольно-счетному органу со стороны пгт. Каа-Хем было заключено между Хуралом представителей муниципального района "Кызылский кожуун" Республики Тыва и Главой поселения.

Кроме того, в соответствии с пунктом 1.2 соглашения от 28.11.2013 услуги контрольно-счетного органа предоставляются на основании официального письма заказчика (Главы пгт. Каа-Хем) на имя Главы муниципального района "Кызылский кожжун".

Однако доказательства обращения Главы пгт. Каа-Хем с официальным письмом к Главе муниципального района "Кызылский кожуун" о проведении проверки финансово-хозяйственной деятельности администрации пгт. Каа-Хем, вопреки доводам заявителя кассационной жалобы, в материалах дела отсутствуют. Ссылки на доказательства, которые не представлялись судам первой и апелляционной инстанций, не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Ссылка в качестве правомерности проведения проверки на обязательные для исполнения требования прокуратуры, также обоснованно отклонена судом, поскольку положения абзаца 2 пункта 1 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" наделяют контролирующие органы правом осуществлять проверку деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций по требованию прокурора только в пределах имеющихся у них полномочий и не расширяют полномочия таких контролирующих органов.

Выводы суда апелляционной инстанции основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.

Поэтому у суда кассационной инстанции, учитывая предусмотренные статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределы его компетенции, отсутствуют правовые основания для переоценки названных выводов суда и учета доводов кассационной жалобы, направленных на переоценку установленных судом фактических обстоятельств.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемого судебного акта, в связи с чем постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2017 года по делу N А69-3417/2015 Арбитражного суда Республики Тыва оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М. М. Шелёмина

Судьи

Л.А. Кадникова А.Н. Левошко