Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 10 августа 2017 г. N Ф02-3977/17 по делу N А74-13403/2016

город Иркутск

10 августа 2017 г.

Дело N А74-13403/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 10 августа 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 августа 2017 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Загвоздина В.Д.,

судей: Соколовой Л.М., Сонина А.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Степаненко Р.А.

при участии в судебном заседании, проводимом с использованием систем видеокоференц-связи, присутствующих в Арбитражном суде Республики Хакасия представителей государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Хакасия "Республиканская клиническая больница имени Г.Я. Ремишевской" - Шимчика А.В. (доверенность от 28.04.2017), Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Хакасия - Благун Л.Н. (доверенность от 15.03.2017), Мосман Л.Ф. (доверенность от 15.03.2017),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Хакасия "Республиканская клиническая больница имени Г.Я. Ремишевской" на решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 23 декабря 2016 года по делу N А74-13403/2016, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 05 мая 2017 года по тому же делу (суд первой инстанции - Курочкина И.А.; суд апелляционной инстанции: Иванцова О.А., Севастьянова Е.В., Юдин Д.В.),

установил:

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Республики Хакасия (ИНН 1901016625, ОГРН 1021900532092) (далее - ТФОМС, фонд) обратился в Арбитражный суд Республики Хакасия с исковым заявлением к государственному бюджетному учреждению здравоохранения Республики Хакасия "Республиканская клиническая больница имени Г.Я. Ремишевской" (ИНН 1901005310, ОГРН 1021900527186, далее - ГБУЗ РХ "РКБ имени Г.Я. Ремишевской", учреждение) о взыскании 3 481 998 рублей 15 копеек нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования (далее - ОМС), 130 284 рублей 77 копеек пеней.

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 23 декабря 2016 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 05 мая 2017 года, требования фонда удовлетворены в полном объеме, а также с ответчика в доход федерального бюджета взыскана государственная пошлина в сумме 41 061 рубля.

Учреждение, не согласившись с принятыми по делу судебными актами в части взыскания нецелевого использования средств ОМС по эпизоду оплаты труда врача-эпидемиолога и его помощника, командировочных расходов указанного врача, обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой ставит вопрос о проверке их законности и обоснованности в связи с неправильным применением судами норм материального права, просить судебные акты в обжалуемой части отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Заявитель кассационной жалобы полагает, что соблюдение санитарно-эпидемиологического режима при проведении лечебно-диагностического процесса является неотъемлемой составляющей частью медицинской помощи как комплекса мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг. Следовательно, в части медицинской помощи, оказываемой в рамках территориальной программы ОМС, финансовое обеспечение проведения санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, в том числе оплата труда врача-эпидемиолога в лечебном учреждении, должно осуществляться за счет средств ОМС и не может считаться нецелевым использованием средств ТФОМС.

Фонд в отзыве просил оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители ГБУЗ РХ "РКБ имени Г.Я. Ремишевской" и ТФОМС поддержали соответственно доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на неё.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Проверив соответствие выводов судов о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильность применения судами норм материального права и соблюдения норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на неё, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами двух инстанций, на основании приказа от 19.05.2016 N 226-п фондом проведена комплексная проверка деятельности ГБУЗ РХ "РКБ имени Г.Я. Ремишевской" за период с января 2015 года по май 2016 года.

По результатам проверки выявлено нецелевое использование учреждением средств обязательного медицинского страхования в размере 3 481 998 рублей 15 копеек, что отражено в акте проверки от 24.06.2016 N 20.

Основанием для вывода о нецелевом использовании средств фонда в сумме 1 843 536 рублей 99 копеек послужили следующие обстоятельства.

Учреждение в рассматриваемом периоде за счет средств ТФОМС осуществило расходы по выплате заработной платы врача-эпидемиолога, помощника врача-эпидемиолога, компенсации командировочных расходов врача-эпидемиолога.

При этом врач-эпидемиолог и его помощник непосредственно не участвуют в оказании медицинских услуг учреждения, а действовавшее в 2015-2016 годах законодательство не предусматривало финансирование за счет средств ТФОМС противоэпидемических мероприятий.

В соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 16 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относится, в том числе, организация санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 6 Федерального закона от 17.09.1998 N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" финансовое обеспечение противоэпидемических мероприятий, осуществляемых в целях предупреждения, ограничения распространения и ликвидации инфекционных болезней, а также проведение профилактических прививок, включенных в Национальный календарь профилактических прививок, является расходным обязательством Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают расходные обязательства субъектов Российской Федерации по реализации мер в целях предупреждения, ограничения распространения и ликвидации инфекционных болезней на территории субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий.

04.07.2016 фонд выдал учреждению предписание (требование) N Л-1698 об устранении выявленных нарушений и направлении в адрес ТФОМС в срок до 17.07.2016 плана мероприятий по их устранению, о возврате до 15.07.2016 на лицевой счет фонда средств, использованных не по назначению, в сумме 3 481 998 рублей 15 копеек.

Поскольку в срок, указанный в предписании, сумма нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования не восстановлена, фонд обратился в арбитражный суд с вышеуказанным исковым заявлением. В связи с несоблюдением учреждением срока возврата средств, использованных не по целевому назначению, фондом за период с 16.07.2016 по 01.11.2016 начислены пени в размере 130 284 рублей 77 копеек.

Указанные обстоятельства послужили основанием обращения фонда в арбитражный суд с заявлением о взыскании средств, использованных не по целевому назначению, и пеней за нарушение срока возврата указанных средств.

По обжалуемому в суд округа эпизоду суды пришли к выводу о правомерности требований ТФОМС исходя из того, что врач-эпидемиолог и помощник врача-эпидемиолога не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи, их деятельность направлена на проведение отдельного комплекса мероприятий. Указанные сотрудники также не входят в перечень работников, услуги которых необходимы для обеспечения деятельности медицинской организации в целом и не потребляются непосредственно в процессе оказания медицинской помощи.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа по результатам рассмотрения кассационной жалобы приходит к следующим выводам.

Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации (статья 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно пунктам 1, 9 статьи 3 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ) обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования; территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, определяющая права застрахованных лиц на бесплатное оказание им медицинской помощи на территории субъекта Российской Федерации и соответствующая единым требованиям базовой программы обязательного медицинского страхования.

В соответствии с положениями части 5 статьи 15, пункта 1 части 1 статьи 20 Закона N 326-ФЗ деятельность в сфере обязательного медицинского страхования осуществляется медицинской организацией на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, заключенного со страховой медицинской организацией, участвующей в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования; на основании такого договора медицинская организация вправе получать средства за оказанную медицинскую помощь в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию.

В пункте 5 части 2 статьи 20 Закона N 326-ФЗ установлена обязанность медицинской организации использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

В соответствии с частью 5 статьи 26 Закона N 326-ФЗ расходы бюджетов территориальных фондов осуществляются помимо прочего в целях финансового обеспечения выполнения территориальных программ обязательного медицинского страхования. Расходование средств бюджетов территориальных фондов на иные цели не предусмотрено.

Согласно частям 1, 2 статьи 35 Закона N 326-ФЗ базовая программа обязательного медицинского страхования - это составная часть программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой Правительством Российской Федерации.

Базовая программа обязательного медицинского страхования определяет виды медицинской помощи, перечень страховых случаев, структуру тарифа на оплату медицинской помощи, способы оплаты медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по обязательному медицинскому страхованию в Российской Федерации за счет средств обязательного медицинского страхования, а также критерии доступности и качества медицинской помощи.

В силу части 1 статьи 30 Закона N 326-ФЗ тарифы на оплату медицинской помощи рассчитываются в соответствии с методикой расчета тарифов, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в составе правил обязательного медицинского страхования, и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования.

В соответствии с частью 6 статьи 39 Закона N 326-ФЗ оплата медицинской помощи, оказанной застрахованному лицу, осуществляется на основании представленных медицинской организацией реестров счетов и счетов на оплату медицинской помощи в пределах объемов предоставления медицинской помощи, установленных решением Комиссии по разработке территориальной программы, по тарифам на оплату медицинской помощи и в соответствии с порядком оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, установленным правилами обязательного медицинского страхования.

Частью 7 статьи 35 Закона N 326-ФЗ установлена структура тарифа на оплату медицинской помощи, которая включает в себя, в том числе, расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, транспортные расходы, прочие выплаты.

Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 28.02.2011 N 158н утверждены Правила обязательного медицинского страхования (далее - Правила), регулирующие правоотношения субъектов и участников обязательного медицинского страхования при реализации Закона N 326-ФЗ.

Согласно пункту 158 Правил в расчет тарифов включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги).

В составе затрат, непосредственно связанных с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги), учитываются, в том числе, затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда персонала, принимающего непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинской услуги); иные затраты, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) (пункт 158.1 Правил).

Пунктом 158.2 Правил установлено, что к затратам, необходимым для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемым непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги), относятся затраты, которые невозможно отнести напрямую к затратам, непосредственно связанным с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги).

Согласно пункту 158.3 Правил в составе затрат, необходимых для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, выделяются, в частности, следующие группы затрат: затраты на приобретение транспортных услуг; затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников медицинских организаций, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи (медицинской услуги) (административно-управленческого, административно-хозяйственного, вспомогательного и иного персонала, не принимающего непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинской услуги)).

Правила не содержат закрытого перечня работников медицинских организаций, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи, однако необходимы для обеспечения деятельности медицинской организации в целом. В каждом конкретном случае вопрос о том, необходима ли деятельность соответствующего работника для обеспечения деятельности медицинской организации в сфере реализации ОМС, должен рассматриваться с учетом всех подлежащих применению программ ОМС и обязанностей, возложенных данными программами на медицинские учреждения.

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 28.11.2014 N 1273 и от 19.12.2015 N 1382 утверждены Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов соответственно. Постановлениями Правительства Республики Хакасия от 30.12.2014 N 721 и от 29.12.2015 N 725 утверждены Территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Республики Хакасия на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, на 2016 год соответственно (далее - территориальные программы). При этом и в федеральных программах, и территориальных программах на 2015 и 2016 годы виды бесплатной медицинской помощи (виды медицинских услуг) разграничены по источникам финансирования - за счет федерального, регионального, местного бюджетов, а также за счет средств обязательного медицинского страхования.

Согласно пунктам 2.9.3 Территориальной программы на 2015 год и пунктом 2.9.1 Территориальной программы на 2016 год за счет средств обязательного медицинского страхования в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования: застрахованным лицам оказывается первичная медико-санитарная помощь, включая профилактическую помощь, скорая медицинская помощь (за исключением санитарно-авиационной эвакуации, осуществляемой воздушными судами), специализированная медицинская помощь, в том числе высокотехнологичная медицинская помощь, являющаяся частью специализированной медицинской помощи, включенная в перечень видов высокотехнологичной медицинской помощи, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств обязательного медицинского страхования, при заболеваниях и состояниях, указанных в пункте 2.7 Программы, за исключением заболеваний, передаваемых половым путем, туберкулеза, ВИЧ-инфекции и синдрома приобретенного иммунодефицита, психических расстройств и расстройств поведения.

Фонд при рассмотрении дела в судах первой и апелляционной инстанции не приводил доводов о том, что деятельность врача-эпидемиолога и его помощника не связана с оказанием учреждением в 2015-2016 годах медицинских услуг, предусмотренных пунктом 2.9.3 Территориальной программы на 2015 год и пунктом 2.9.1 Территориальной программы на 2016 год. Позиция фонда построена исключительно на том, что данные работники непосредственно не оказывают соответствующие медицинские услуги.

Вместе с тем, суды правильно указали, что согласно пунктам 3.11 Территориальных программ на 2015 и 2016 годы при оказании медицинской помощи в стационарных условиях пациенту обеспечивается, в том числе, соблюдение безопасных условий пребывания и санитарно-эпидемиологического режима при проведении лечебно-диагностического процесса.

Приказом Минздрава Российской Федерации от 17.09.1993 N 220 "О мерах по развитию и совершенствованию инфекционной службы в Российской Федерации" (приложения 10, 12) определены обязанности врача-эпидемиолога, помощника врача-эпидемиолога, в которые, в том числе входят: контроль за выявлением и регистрацией внутрибольничных инфекций, разработка и осуществление комплекса противоэпидемических мероприятий при возникновении случаев инфекционных заболеваний, профилактические мероприятия в стационаре, обеспечение противоэпидемического и санитарно-гигиенического режима во всех подразделениях; организация выполнения действующих приказов по инфекционным заболеваниям и соблюдению дезрежима; совместно со специалистами (бактериологами и клиницистами) определяет оптимальные схемы применения антибиотиков в данном стационаре; осуществляет постоянный контроль за обработкой и стерилизацией медицинского инструментария, использованием и утилизацией разовых шприцев, систем и иммунобиологических препаратов, а также условиями их доставки и хранения.

Таким образом, указанное правое регулирование позволяет прийти к выводу, что деятельность врача-эпидемиолога и его помощника направлена на соблюдение безопасных условий пребывания и санитарно-эпидемиологического режима при проведении лечебно-диагностического процесса в соответствии с пунктами 3.11 Территориальных программ на 2015 - 2016 годы и по смыслу пункта 158.3 Правил необходима для обеспечения деятельности медицинской организации в целом.

Вывод судов о том, что врач-эпидемиолог и его помощник не входят в перечень работников медицинских организаций, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи, не основан на нормах права (в том числе буквальном содержании пункта 158.3 Правил) и противоречит установленным судами фактическим обстоятельствам.

Следовательно, в настоящем случае с учетом положений пунктов 3.11 Территориальных программ на 2015 и 2016 годы расходы на заработную плату и командировки врача-эпидемиолога, его помощника при отсутствии иных правовых препятствий могут учитываться при расчете тарифов на медицинские услуги, финансируемых за счет средств фонда. Поэтому в рассматриваемом деле само по себе финансирование этих расходов за счет средств ТФОМС не свидетельствует о нецелевом использовании ГБУЗ РХ "РКБ имени Г.Я. Ремишевской" денежных средств в сумме 1 843 536 рублей 99 копеек.

Фонд при рассмотрении дела не ссылался на какие-либо доказательства оказания рассматриваемыми сотрудниками услуг, не связанных с реализацией пунктов 3.11 Территориальных программ на 2015 и 2016 годы при оказании учреждением медицинской помощи, финансируемой за счет средств ТФОМС, и в частности, оказания каким-либо лицам самостоятельных услуг по проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, подлежащих отдельной оплате за счет средств федерального бюджета либо бюджета Республики Хакасия.

В связи с этим судами необоснованно приняты доводы фонда о том, что организация санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации и является расходным обязательством Российской Федерации.

Поскольку иных оснований для выводов о нецелевом использовании указанной суммы фондом при рассмотрении дела не заявлено и из материалов дела не следует, суды не имели оснований для взыскания с учреждения 1 843 536 рублей 99 копеек и пеней, начисленных на указанную сумму.

Судом первой инстанции в решении от 23 декабря 2016 года установлено, что в отношении признанного заявителем кассационной жалобы эпизода нецелевого использования денежных средств в сумме 1 638 461 рубля 16 копеек истцом начислены пени в сумме 61 305 рублей 75 копеек. Следовательно, в остальной части пени в сумме 68 979 рублей 02 копеек (130 284 рубля 77 копеек - 61 305 рублей 75 копеек) начислены на эпизод, обжалуемый учреждением в суд округа.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина по делу составляет 41 061 рубль. Цена иска составляет 3 612 282 рубля 92 копейки, сумма не подлежащих удовлетворению требований равна 1 912 516 рублям 01 копейке.

Принимая во внимание частичное удовлетворение требований и необходимость распределения государственной пошлины пропорционально удовлетворенным требованиям (подпункт 4 пункта 1 статьи 333.22 Налогового кодекса Российской Федерации), суд первой инстанции необоснованно взыскал с учреждения государственную пошлину в сумме 21 802 рублей 68 копеек (41 061 рубль / 3 612 282 рубля 92 копейки = 0,0114 х 1 912 516 рублей 01 копейку).

При таких обстоятельствах на основании пункта 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обжалуемые судебные акты подлежат отмене в части взыскания с учреждения в доход ТФОМС нецелевого использования средств ОМС в сумме 1 843 536 рублей 99 копеек, пеней в сумме 68 979 рублей 02 копеек, а также в доход федерального бюджета государственной пошлины в сумме 21 802 рублей 68 копеек, с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении соответствующих требований. В остальной части обжалуемые судебные акты подлежит оставлению без изменения как законные и обоснованные.

Кроме того на основании статей 110, 319 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и учитывая, что кассационная жалоба удовлетворена в полном объеме, с фонда в пользу учреждения подлежат взысканию судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 рублей за кассационное рассмотрение дела, исполнительный лист о взыскании которой подлежит выдаче судом первой инстанции.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 23 декабря 2016 года по делу N А74-13403/2016, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 05 мая 2017 года по тому же делу отменить в части взыскания с государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Хакасия "Республиканская клиническая больница имени Г.Я. Ремишевской" в доход Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Хакасия 1 843 536 рублей 99 копеек нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, 68 979 рублей 02 копеек пеней, а также в доход федерального бюджета государственной пошлины в сумме 21 802 рублей 68 копеек.

В отмененной части принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Хакасия.

В остальной части обжалуемые судебные акты оставить без изменения.

Взыскать с Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Хакасия в пользу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Хакасия "Республиканская клиническая больница имени Г.Я. Ремишевской" судебные расходы в сумме 3 000 рублей.

Арбитражному суду Республики Хакасия выдать исполнительный лист о взыскании судебных расходов.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.Д. Загвоздин

Судьи

Л.М. Соколова А.А. Сонин