Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 5 сентября 2017 г. N Ф02-4324/17 по делу N А58-6280/2016

город Иркутск

05 сентября 2017 г.

Дело N А58-6280/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 30 августа 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 сентября 2017 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Кадниковой Л. А.,

судей: Левошко А. Н., Шелега Д. И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Счётной палаты Республики Саха (Якутия) на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 02 февраля 2017 года по делу N А58-6280/2016, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 11 мая 2017 года по тому же делу (суд первой инстанции: Евсеева Е.А.; суд апелляционной инстанции: Басаев Д.В., Сидоренко В.А., Ткаченко Э.В.),

установил:

Муниципальное казенное учреждение "Главстрой" городского округа "Город Якутск" (г. Якутск, ИНН 1435112833, ОГРН 1021401064080, далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Счетной палате Республики Саха (Якутия) (далее - Счетная палата) о признании недействительным предписания N 02-35/1424 от 02.09.2016.

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 02 февраля 2017 года заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 11 мая 2017 года решение суда от 02 февраля 2017 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Счетная палата ставит вопрос о проверке законности судебных актов по основаниям неправильного применения к возникшим правоотношениям положений Бюджетного кодекса Российской Федерации; указывает на то, что порядок осуществления аудита в сфере закупок урегулирован частью 3 статьи 98 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе); по мнению заявителя, основания для вынесения спорного предписания объекту аудита имелись, так как были выявлены в ходе проверки; полагает законной выдачу предписания на основании статьи 98 Закона о контрактной системе и статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ); просит судебные акты отменить и принять новый судебный акт.

В пояснениях по делу Счетная палата указывает на то, что выявленные ею нарушения Закона о контрактной системе одновременно являются нарушением норм бюджетного законодательства, поскольку Закон о контрактной системе является частью бюджетного законодательства; неэффективность и нерезультативность использования учреждением бюджетных средств установлена актом проверки.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом (информация в сети Интернет на сайте суда - fasvso.arbitr.ru и в информационной системе "Картотека арбитражный дел" - kad.arbitr.ru), однако своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие.

Проверив правильность применения двух инстанций норм материального и процессуального права по делу и исходя из доводов кассационной жалобы, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не усмотрел оснований для отмены судебных актов по следующим мотивам.

Как следует из материалов дела и установлено судами двух инстанций, Счетная палата является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля Республики Саха (Якутия), образуется Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Саха (Якутия), Федерального закона N 6-ФЗ, Закона Республики Саха (Якутия) "О Счетной палате Республики Саха (Якутия)" от 10.11.2011 976-3 N 837-IV (далее - Закон Республики Саха (Якутия) N 837-IV).

В соответствии с пунктом 2.5 Плана работы Счетной палаты Республики Саха (Якутия) на 2016 год, утвержденного постановлением Коллегии Счетной палаты Республики Саха (Якутия) от 28.12.2015 N 28-7, Счетной палатой проведено контрольное мероприятие "Проверка законности и эффективности использования средств Дорожного фонда Республики Саха (Якутия)", в том числе, проверка средств, выделенных Городскому округу "город Якутск" по подпрограмме "Дорожное хозяйство" государственной программы "Развитие транспортного комплекса Республики Саха (Якутия) на 2012-2019 годы" (проверяемый период 2015 и текущий период 2016).

Отчет о результатах контрольного мероприятия утвержден постановлением Коллегии Счетной палаты N 25-1 от 27.09.2016.

В связи с выявлением в ходе проведения контрольного мероприятия нарушений, Счетной палатой в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 18 Закона Республики Саха (Якутия) N 837-IV, в отношении учреждения вынесено предписание N 02-35/1424 от 02.09.2016 о незамедлительном устранении выявленных фактов нарушений, допущенных при заключении дополнительных соглашений N 2 от 26.11.2015 и N 6 от 05.08.2016 к муниципальному контракту N КР-01/2015 от 12.05.2015.

Как следует из предписания, изменение объёмов работ по муниципальному контракту, исключение отдельных видов работ, введение непредусмотренных конкурсной документацией видов работ путём заключения дополнительных соглашений N 2, N 6 не соответствует Закону о контрактной системе; в результате учреждением допущено нарушение статей 34, 95 Закона о контрактной системе, что приводит и может привести в дальнейшем к значительному ущербу для бюджета Республики Саха (Якутия), бюджету городского округа "город Якутск". С учётом изложенного и на основании статьи 18 Закона Республики Саха (Якутия) N 837-IV начальнику МКУ "Главстрой в целях предотвращения нарушений федерального законодательства при использовании бюджетных средств было предписано незамедлительно устранить указанные факты нарушений, допущенных при заключении дополнительных соглашений N 2 и N 6 к муниципальному контракту N КР-01/2015 от 12.05.2015, привлечь к ответственности должностных лиц, виновных в вышеуказанных нарушениях.

Учреждение оспорило предписание в арбитражном суде.

Удовлетворяя заявленные требования, суды двух инстанций исходили из следующего.

Счетная палата провела контрольное мероприятие по проверке законности и эффективности использования средств дорожного фонда.

На основании статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ и части 4 статьи 18 Закона Республики Саха (Якутия) N 837-IV Счетная палата вправе в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, направить в проверяемую организацию предписание.

В силу пункта 5 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ предписание контрольно-счетного органа должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания. Предписание контрольно-счетного органа подписывается председателем контрольно-счетного органа либо его заместителем.

Как установили суды, оспариваемое предписание по результатам контрольного мероприятия выдано Счетной палатой в пределах её полномочий.

Вместе с тем, признавая предписание недействительным, суды двух инстанций учли следующее.

В ходе проведения контрольного мероприятия Счетная палата пришла к выводу о том, что изменение объемов работ по муниципальным контрактам, исключение отдельных видов работ, введение непредусмотренных конкурсной документацией видов работ путем заключения дополнительных соглашений не соответствует Закону о контрактной системе, и признала учреждение допустившим нарушение статей 34 ("контракт"), 95 ("изменение, расторжение контракта") Закона о контрактной системе в части увеличения объемов по отдельным видам работ, уменьшения объемов по отдельным видам работ, исключению отдельных видов работ, а также введению новых видов работ, не предусмотренных конкурсной документацией, путем заключения дополнительных соглашений к муниципальному контракту.

Названное, как указала Счетная палата в предписании, могло привести к неправомерным и необоснованным расходам бюджетных средств.

Между тем, суды пришли к выводам о том, что выявленные нарушения Закона о контрактной системе не повлекли изменения цены контракта, все работы, ранее неучтённые в ведомости объектов работ, подлежали выполнению в пределах цены контракта.

Кроме того, как отметили суды, оспариваемое предписание не содержит сведений о неэффективности и нерезультативности использования выделенных бюджетных средств, о нанесении ущерба бюджету Республики.

Поскольку Счетной палатой не было выявлено таких нарушений, которые требуют безотлагательных мер по их пресечению, а предписание проверяемой организации в силу пункта 4 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ выдаётся только в этих случаях, суды правомерно признали предписание недействительным.

Доводы заявителя кассационной жалобы проверены, однако учтены быть не могут.

Объясняя право проверить исполнение Закона о контрактной системе, Счетная палата ссылается на статью 98 Закона о контрактной системе, регулирующую вопросы аудита в сфере закупок.

Аудит в сфере закупок осуществляется, в том числе Счетной палатой субъекта Российской Федерации.

Однако, в данном случае, как верно признали суды, осуществлялись контрольные мероприятия, а не аудит.

Как следует из пункта 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Согласно положениям статьи 10 Федерального закона N 6-ФЗ, внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет. При проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение.

Учитывая, что в данном случае Счетной палатой осуществлён внешний государственный финансовый контроль в форме контрольных мероприятий (а не в форме аудита - статья 98 Закона о контрактной системе), оснований ссылаться на проведение аудита в рамках статьи 98 Закона о контрактной системе у заявителя кассационной жалобы не имеется.

Кроме того, в силу пункта 4 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ предписания выдаются при проведении контрольных мероприятий, в связи с чем суды правомерно признали, что по результатам рассматриваемого по настоящему делу контрольного мероприятия Счетная палата вправе была выдать предписание.

Согласно пункту 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Таким образом, закупки для государственных нужд, как верно отмечает заявитель кассационной жалобы, осуществляются в соответствии с Законом о контрактной системе с учётом положений Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Поскольку предметом контрольного мероприятия являлась проверка законности и эффективности использования бюджетных средств, то, как признали суды, недостаточно указания на несоответствие изменения объёмов работ по муниципальному контракту Закону о контрактной системе без установления фактов незаконного (неэффективного) использования средств бюджета.

Однако, такое конкретное нарушение бюджетного законодательства сформулировано не было. Это не соответствует статье 16 Федерального закона N 6-ФЗ, поскольку в предписании не отражено, имелось ли неправомерное расходование бюджетных средств, влекущее необходимость принятия безотлагательных мер.

Заявитель кассационной жалобы также указывает на то, что неэффективное и нерезультативное использование бюджетных средств было установлено, а обязанность включить в предписание вышеуказанные сведения отсутствуют.

Названные доводы проверены, однако учтены быть не могут как противоречащие требованиям пункта 5 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ к содержанию предписания. Конкретное допущенное нарушение по теме проведённого контрольного мероприятия - проверка законности и эффективности использования бюджетных средств дорожного фонда выявлено не было, не подтверждена, как верно посчитали суды, связь между нарушением требований Закона о контрактной системе (при изменении объёмов и видов работ но при сохранении цены контракта) и неэффективным использованием в этой связи бюджетных средств.

Поскольку наличие вероятностных (предполагаемых) рисков несения неправомерных расходов бюджетных средств не свидетельствовало о наличии нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению в виде предписания, выдача предписания проверяемой организации в данном случае была преждевременной.

Так, положения статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ допускают применение иной меры по результатам проведения контрольных мероприятий - представление о принятии мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, именно это требование, по существу, и содержалось в оспариваемом по настоящему делу предписании.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 02 февраля 2017 года по делу N А58-6280/2016, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 11 мая 2017 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Л.А. Кадникова

Судьи

А.Н. Левошко Д.И. Шелег