Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 6 сентября 2017 г. N Ф02-4530/17 по делу N А10-6941/2016

город Иркутск

06 сентября 2017 г.

Дело N А10-6941/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 30 августа 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 сентября 2017 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Левошко А.Н.,

судей: Кадниковой Л. А., Шелега Д. И.,

при участии в судебном заседании представителей общества с ограниченной ответственностью "Конный остров" и индивидуального предпринимателя Бартахановой Марины Владимировны - Сультимовой А. М. (доверенности N 33/22 от 28.08.2017 и от 10.02.2017 соответственно); администрации города Улан-Удэ - Гармаевой Л. В. (доверенность N 101 от 05.10.2016),

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу администрации города Улан-Удэ на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 01 марта 2017 года по делу N А10-6941/2016, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 24 мая 2017 года по тому же делу (суд первой инстанции - Кушнарева Н. П., апелляционный суд: Желтоухов Е. В., Сидоренко В. А., Ткаченко Э. В.),

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Конный остров" (ОГРН 1120327002663; ИНН 0326503793; г. Улан-Удэ; далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к администрации г. Улан-Удэ (далее - администрация) о признании незаконным распоряжения N 810-р от 24.10.2016 "Об отклонении предложений о внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа "Город Улан-Удэ", утвержденные решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 25.03.2008 N 817-82 (далее - Правила землепользования и застройки), в части изменения территориальной зоны земельных участков по ул. Окинской", возложении обязанности внести изменения в указанные Правила путем изменения территориальной зоны "СХ" (сельское хозяйство) земельных участков с кадастровыми номерами 03:24:000000:47556, 03:24:000000:68172, 03:24:000000:68173, 03:24:011055:5 на территориальную зону "ОД" (общественно-деловая).

Дело рассмотрено с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Улан-Удэнского городского Совета депутатов (далее - Совет депутатов) и индивидуального предпринимателя Бартахановой Марины Владимировны (далее - предприниматель).

Предприниматель вступила в дело с самостоятельными требованиями в качестве созаявителя (соистца), о чем судом вынесено определение от 20 февраля 2017 года.

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 01 марта 2017 года, оставленным без изменения постановлением Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 24 мая 2017 года, удовлетворено требование о признании незаконным распоряжения N 810-р от 24.10.2016; на администрацию возложена обязанность продолжить инициированную по заявлению общества процедуру внесения изменений в Правила землепользования и застройки в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Не согласившись с указанными судебными актами, администрация обратилась в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт.

Согласно доводам кассационной жалобы, у администрации отсутствовали правовые основания для изменения территориальной зоны спорных земельных участков, поскольку они не граничат с общественно-деловой территориальной зоной, зато граничат с территориальной зоной Р2 (рекреационное назначение); суды не проверили наличие у общества права на обращение в орган местного самоуправления с соответствующим заявлением; выводы суда первой инстанции о том, что на острове Конный в перспективе предусмотрено размещение 3-4 этажной застройки не соответствуют материалам дела; выводы судов о том, что нахождение спорных земельных участков в зоне затопления не препятствует изменению их территориальной зоны, также являются неправомерными; суды не вправе осуществлять проверку целесообразности решений органов местного самоуправления об установлении и (или) изменении территориальных зон.

В отзыве на кассационную жалобу Совет депутатов просит удовлетворить её, отменить обжалуемые судебные акты.

Общество также представило отзыв на кассационную жалобу, в котором просит оставить её без удовлетворения, принятые по делу судебные акты - без изменения.

В судебном заседании представители администрации, общества и предпринимателя поддержали правовые позиции, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на неё соответственно.

Совет депутатов о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещен надлежащим образом, однако своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не направил, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие.

Проверив в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в пределах доводов кассационной жалобы правильность применения Арбитражным судом Республики Бурятия и Четвёртым арбитражным апелляционным судом норм материального права и соблюдение ими норм процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, общество с 01.02.2012 являлось собственником земельных участков с кадастровыми номерами 03:24:000000:47556, 03:24:000000:68172, 03:24:000000:68173, 03:24:011055:5, относящихся к категории земель населенных пунктов, предназначенных для строительства тепличного комплекса и питомника и находящихся в г. Улан-Удэ по ул. Окинской.

Земельный участок с кадастровым номером 03:24:000000:68172 был продан предпринимателю 02.08.2016.

09.09.2016 земельный участок с кадастровым номером 03:24:000000:68173 разделен на два земельных участка с кадастровыми номерами 03:24:000000:68404 и 03:24:000000:68405, и 02.12.2016 земельный участок с кадастровым номером 03:24:000000:68404 продан предпринимателю.

В Комитет по архитектуре и градостроительству администрации г. Улан-Удэ 04.05.2016 поступило заявление общества о внесении изменении в Правила землепользования и застройки в части изменения территориальной зоны земельных участков с кадастровыми номерами 03:24:000000:47556, 03:24:000000:68172, 03:24:000000:68173, 03:24:011055:5 с зоны "сельское хозяйство" на зону "общественно-деловая".

Постановлением исполняющего обязанности руководителя администрации N 112 от 04.05.2016 предписано разработать проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки в части изменения границ территориальных зон и градостроительных регламентов, постоянно действующей комиссии по внесению изменений в Правила землепользования и застройки - обеспечить выполнение организационных мероприятий.

Постановлением Мэра г. Улан-Удэ N 17 от 12.05.2016 назначены публичные слушания по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки в части изменения границ территориальных зон.

27.05.2016 по результатам публичных слушаний предложено представить проект изменений в Правила землепользования и застройки руководителю администрации в части изменения территориальной зоны земельных участков с кадастровыми номерами 03:24:000000:47556, 03:24:000000:68172, 03:24:000000:68173, 03:24:011055:5 по ул. Окинской.

Постоянно действующей комиссией по внесению изменений в Правила землепользования и застройки 27.05.2016 согласованы предложения по изменению территориальной зоны земельных участков с кадастровыми номерами 03:24:000000:47556, 03:24:000000:68172, 03:24:000000:68173, 03:24:011055:5.

Администрацией 09.06.2016 на имя Мэра г. Улан-Удэ направлен проект решения о внесения изменений в Правила землепользования и застройки в части изменения территориальных зон, 16.06.2016 вопрос о внесении изменений в Правила землепользования и застройки включен в повестку совместного заседания постоянных комитетов Улан-Удэнского городского Совета депутатов. В тот же день на совместном заседании постоянных комитетов Совета депутатов принято решение о вынесении указанного вопроса на День депутата с приглашением представителя общества.

23.06.2016 вопрос о внесении изменений в Правила землепользования и застройки включен в повестку Дня депутата Совета, в тот же день по результатам заседания вопрос о внесении изменений в Правила землепользования и застройки снят с повестки Дня депутата и не вынесен на обсуждение очередной сессии. Комитету по градостроительной политике, муниципальному имуществу, строительству и землепользованию Совета депутатов рекомендовано рассмотреть указанный вопрос.

Комитетом по градостроительной политике, муниципальному имуществу, строительству и землепользованию Совета депутатов 29.09.2016 по результатам выездного заседания единогласно принято решение о направлении руководителю администрации для доработки проекта решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, внесенного 09.06.2016.

Письмом мэра г. Улан-Удэ от 30.09.2016 названный проект решения возвращен в администрацию.

Распоряжением администрации N 810-р от 24.10.2016 отклонены предложения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в части изменения территориальной зоны земельных участков по ул. Окинской в связи с тем, что земельные участки с кадастровыми номерами 03:24:000000:47556, 03:24:000000:68172, 03:24:000000:68173, 03:24:011055:5 расположены в зоне рекреации и предназначены для размещения питомника и теплиц, а также в границах зоны затопления.

Не согласившись с указанным распоряжением, общество оспорило его в арбитражном суде.

Удовлетворяя заявленные требования, арбитражные суды двух инстанций исходили из недоказанности администрацией законности оснований для отказа в изменении территориальных зон земельных участков общества и предпринимателя.

В силу положений главы 24 АПК РФ требование об оспаривании распоряжения может быть удовлетворено при доказанности наличия совокупности следующих условий: несоответствие данного акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этим актом прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Установив совокупность указанных условий, арбитражный суд принимает решение об удовлетворении заявленного требования (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

По правилам распределения бремени доказывания, установленным статьёй 65, частью 5 статьи 200 АПК РФ, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений; обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) под правилами землепользования и застройки понимается документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Статьёй 30 ГрК РФ предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон (часть 4); в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются: виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 6).

Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ, в том числе на основании предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов, направленных юридическими лицами в комиссию в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации.

Глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям (статья 33 ГрК РФ).

На основании указанных норм градостроительного законодательства суды правильно установили, что общество вправе обратиться с соответствующим заявлением в орган местного самоуправления, а оспариваемое распоряжение вынесено главой местной администрации в пределах предоставленных ему полномочий.

Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ) в состав земель населенных пунктов включены земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к территориальным зонам: общественно-деловым; рекреационным; сельскохозяйственного использования (пункт 1 статьи 85 ЗК РФ).

Земельные участки в составе общественно-деловых зон предназначены для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами согласно градостроительным регламентам.

Земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.

Земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах - земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, - используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки (пункты 6, 9, 11 статьи 85 ЗК РФ).

Исходя из вышеизложенного, суды правильно установили, что земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки. Соответственно, территориальные зоны сельскохозяйственного использования в населённых пунктах подлежат изменению в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.

Согласно статье 35 ГрК РФ в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения. В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (части 10, 11).

Судами установлено, что основанием для принятия оспариваемого распоряжения послужило то, что, по мнению администрации, земельные участки с кадастровыми номерами 03:24:000000:47556, 03:24:000000:68172, 03:24:000000:68173, 03:24:011055:5 расположены в зоне рекреации и предназначены для размещения питомника и теплиц, а также в границах зоны затопления.

Вместе с тем, как обоснованно установлено судами, спорные земельные участки находятся в границах г. Улан-Удэ и относятся к территориальной зоне сельскохозяйственного использования, основными видами разрешенного использования земельных участков в которой, согласно Правилам землепользования и застройки, являются: ведение садоводства; ведение огородничества; ведение дачного хозяйства; научное обеспечение сельского хозяйства; ведение личного подсобного хозяйства; питомники; земельные участки (территории) общего пользования; магазины; объекты амбулаторного обслуживания населения; пункты общественной безопасности; объекты инженерной инфраструктуры; связь.

Правилами землепользования и застройки также определены градостроительные регламенты зон рекреационного назначения (Р-1 и Р-2), которыми не предусмотрено размещение в этих зонах питомников и теплиц.

Поскольку администрацией не представлено доказательств того, что согласно Генеральному плану г. Улан- Удэ, иному документу территориального планирования спорные земельные участки, принадлежащие обществу и предпринимателю, находятся или в перспективе будут отнесены к зоне рекреационного назначения, учитывая приведённое правовое регулирование, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно признали незаконными доводы администрации о невозможности внесения изменений в план землепользования и застройки города Улан-Удэ по мотивам отнесения спорных земельных участков к территориальной зоне рекреационного назначения.

Доказательств того, что отнесение земельных участков общества к зоне затопления является препятствием для внесения изменений в правила землепользования и застройки, администрацией также не представлено.

Судами первой и апелляционной инстанций обоснованно установлено, что в перспективе планируется размещение 3-4 этажной застройки на левом берегу реки Селенги на острове Конном, то есть в месте расположения спорных земельных участков (подтверждается выпиской из Генерального плана г. Улан-Удэ), а по результатам публичных слушаний, являющихся в силу статьи 31 ГрК РФ обязательным этапом процедуры внесения изменений в проект правил землепользования и застройки, и заседания постоянно действующей комиссии по внесению изменений в Правила землепользования и застройки не было установлено каких-либо препятствий для изменения территориальной зоны спорных земельных участков и были даны положительные заключения по вопросу изменения территориальной зоны.

При таких обстоятельствах оспариваемое распоряжение правомерно признано судами не соответствующим законодательству и нарушающим права и законные интересы общества и предпринимателя.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает, что вышеизложенные выводы судов основаны на оценке всех доказательств, представленных участвующими в деле лицами в обоснование своих требований и возражений, в соответствии с главой 7 АПК РФ, установлении всех обстоятельств, имеющих значение при рассмотрении настоящего спора, и правильном применении положений норм материального права, регулирующих рассматриваемые правоотношения.

Изложенные в кассационной жалобе доводы о том, что спорные земельные участки граничат с территориальной зоной рекреационного назначения, отклоняются судом кассационной инстанции как не имеющие правового значения для настоящего дела, поскольку обществом не испрашивалась данная территориальная зона для принадлежащих ему земельных участков, относящихся к сельскохозяйственной зоне.

Ссылка администрации на пункт 62 постановления Пленума от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" не принимается судом округа, поскольку в данном случае судами на администрацию не была возложена обязанность принять конкретное решение, которое, по мнению общества, представляется правильным, вмешательства в деятельность администрации судами не допущено. Проверка законности оспариваемого распоряжения осуществлена судебными инстанциями в соответствии с предоставленными АПК РФ полномочиями.

Иные доводы кассационной жалобы также подлежит отклонению, так как не свидетельствуют о нарушении судами норм материального и процессуального права, и сводятся фактически к несогласию с судебной оценкой исследованных по делу доказательств, основания для переоценки которых у суда кассационной инстанции в силу статьи 286 АПК РФ отсутствуют.

При таких обстоятельствах по результатам рассмотрения кассационной жалобы не установлено предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены судебных актов, вследствие чего решение Арбитражного суда Республики Бурятия и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 АПК РФ, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 01 марта 2017 года по делу N А10-6941/2016 и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 24 мая 2017 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Н. Левошко

Судьи

Л.А. Кадникова Д.И. Шелег