Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 25 марта 2024 г. N Ф02-699/24 по делу N А10-4096/2023

город Иркутск

25 марта 2024 г.

Дело N А10-4096/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 19 марта 2024 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 марта 2024 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Кореневой Т.И.,

судей: Ананьиной Г.В., Шелёминой М.М.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Агаевым М.М.,

при участии в судебном заседании с использованием системы веб-конференции представителя Ангаро-Байкальского территориального Управления Федерального агентства по рыболовству Шестовой Эльвиры Эдуардовны (доверенность от 14.12.2023, диплом, паспорт),

в Арбитражном суде Восточно-Сибирского округа представителя федерального бюджетного учреждения "Администрация Ленского бассейна внутренних водных путей" Баллыева Артема Спартаковича (доверенность от 07.11.2023, диплом, паспорт),

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Ангаро-Байкальского территориального Управления Федерального агентства по рыболовству на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 18 сентября 2023 года по делу N А10-4096/2023, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 ноября 2023 года по тому же делу,

УСТАНОВИЛ:

федеральное бюджетное учреждение "Администрация Ленского бассейна внутренних водных путей" (ОГРН 1021401057655, ИНН 1435033691, далее - Администрация, ФБУ "Администрация Ленского бассейна") обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к Ангаро-Байкальскому территориальному Управлению Федерального агентства по рыболовству (ОГРН 1070326002878, ИНН 0326043666, далее - Управление, Росрыболовство) о признании недействительным предостережения от 20.04.2023 N 8 о недопустимости нарушения обязательных требований.

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 18 сентября 2023 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 ноября 2023 года, заявленное требование удовлетворено.

Управление обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить и принять по делу новый судебный акт о признании законным и обоснованным оспариваемого предостережения.

Заявитель кассационной жалобы выразил несогласие с выводами судов и считает, что проведение гидротехнических, в том числе дноуглубительных работ в водных объектах оказывает прямое и косвенное воздействие на окружающую природу; полагает несоответствующим законодательству вывод судов о том, что в статье 50 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Закон о рыболовстве) закреплен закрытый перечень видов работ, при которых требуется согласование с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства; считает, что фактически объявленное предостережение является мерой предупредительного характера, направленной на соблюдение обязательных требований закона.

В отзыве на кассационную жалобу ФБУ "Администрация Ленского бассейна" отклонило ее доводы, просило оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статьей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ; определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения в информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru).

В судебном заседании представитель Росрыболовства поддержал доводы кассационной жалобы; представитель Администрации поддержал позицию, изложенную в отзыве на кассационную жалобу.

Проверив в порядке, предусмотренном главой 35 АПК РФ, правильность применения судами норм материального права и норм процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, а также с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзыве на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 06.04.2023 ФБУ "Администрации Ленского бассейна" направило в отдел регулирования рыболовства аквакультуры и согласования Ангаро-Байкальского территориального управления Федерального агентства по рыболовству уведомление о планировании, в том числе дноуглубительных работ на участках водных путей рек Киренга, Витим, Лена.

20.04.2023 по результатам рассмотрения уведомления в адрес Администрации вынесено предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований.

Согласно названному предостережению Администрации предложено обеспечить выполнение мер по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания, а именно произвести оценку воздействия планируемой деятельности на биоресурсы и среду их обитания. При установлении по результатам оценки воздействия планируемой деятельности на биоресурсы и среду их обитания прямого или косвенного негативного воздействия планируемой деятельности применить меры по сохранению биоресурсов и среды их обитания.

03.05.2023 в Управление поступило возражение Администрации на объявленное предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований.

В рамках рассмотрения возражения, в соответствии с подпунктами а) и б) пункта 28 Положения "О госконтроле", Управлением направлены запросы в Байкальский филиал федерального государственного бюджетного научного учреждения "Всероссийский научный исследовательский институт рыбного хозяйства и океанографии" (далее - БФ ГБНУ "ВНИРО") и в Байкальский филиал федерального государственного бюджетного учреждения "Главное бассейновое управление по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов" (далее - БФ ФГБУ "Главрыбвод").

26.05.2023 в адрес Администрации направлен отзыв на возражение за исх. N ИС-2444, в котором со ссылкой на информационные письма БФ ГБНУ "ВНИРО" и БФ ФГБУ "Главрыбвод" в удовлетворении возражений отказано.

Данное обстоятельство явилось основанием для обращения ФБУ "Администрации Ленского бассейна" в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя заявленные требования, исходили из того, что оспариваемое предостережение не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы Администрации.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 45 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ) контрольные (надзорные) органы могут осуществлять профилактические мероприятия, в том числе объявлять предостережение (пункт 4).

Согласно статье 49 Закона N 248-ФЗ в случае наличия у контрольного (надзорного) органа сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований и (или) в случае отсутствия подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, контрольный (надзорный) орган объявляет контролируемому лицу предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований (часть 1). Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований объявляется и направляется контролируемому лицу в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом, и должно содержать указание на соответствующие обязательные требования, предусматривающий их нормативный правовой акт, информацию о том, какие конкретно действия (бездействие) контролируемого лица могут привести или приводят к нарушению обязательных требований, а также предложение о принятии мер по обеспечению соблюдения данных требований и не может содержать требование представления контролируемым лицом сведений и документов (часть 2).

В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) хозяйственная и иная деятельность, которая оказывает или может оказывать прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды.

В соответствии с частью 1 статьи 50 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Закон N 166-ФЗ) при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания. Согласно части 2 данной статьи указанная в части 1 названной статьи деятельность осуществляется только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.04.2013 N 380 утверждено Положение о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания (далее - Положение N 380), пунктом 1 которого установлено, что данное Положение определяет меры по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания, применяемые при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности (далее - планируемая деятельность), оказывающей прямое или косвенное воздействие на биоресурсы и среду их обитания, а также порядок их осуществления.

В соответствии с абзацем 18 пункта 2 Правил плавания по внутренним водным путям Российской Федерации, утвержденных Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 14.10.2002 г. N 129, под судовым ходом понимается часть водного пространства на внутреннем водном пути, пригодная для движения судов, обозначенная на местности и (или) карте.

Отношения, связанные с деятельностью на внутреннем водном транспорте Российской Федерации, регулируются законодательством в области внутреннего водного транспорта Российской Федерации, состоящего из Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации, иных нормативных правовых актов.

Согласно положениям статей 3, 8 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации (далее - КВВТ РФ) содержание внутренних водных путей, в том числе и проведение путевых работ, возложено на администрации бассейна внутренних водных путей, каковым выступает ФБУ "Администрация Ленского бассейна".

Статья 3 КВВТ РФ относит к путевым работам дноуглубительные, выправительные, тральные, дноочистительные, изыскательские и другие работы по устройству и содержанию средств навигационного оборудования на внутренних водных путях.

Проанализировав вышеприведенные правовые нормы, суды правильно указали, положения статьи 34 Закона N 7-ФЗ, статьи 50 Закона N 166-ФЗ распространяются на строительные и аналогичные работы, проводимые на объектах капитального строительства, вместе с тем, указанные нормы не распространяют свое действие на проведение дноуглубительных, выправительных, тральных, дноочистительных, изыскательских работ, имеющих своей целью содержание внутренних водных путей.

При этом, суд апелляционной инстанции, поддерживая позицию суда первой инстанции, указал, что проводимые Администрацией путевые работы на внутренних водных путях, связаны исключительно с выполнением возложенных на него функций, связанных с обеспечением безопасности судоходства в рамках выполнения государственного задания.

В соответствии со статьей 1 Закона N 7-ФЗ оценка воздействия на окружающую среду - это вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления.

В силу пункта 1 статьи 32 Закона N 7-ФЗ оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Согласно Положению N 380 такая мера может применяться при осуществлении таких видов работ как: территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории, архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности.

В свою очередь данное Положение N 380 не содержит указаний на то, что проведение путевых работ, сопряженных с необходимостью содержания внутренних водных путей, следует относить к видам работ для которых требуется проведение оценки воздействия на биоресурсы и среду их обитания.

Пунктом 3 Положения N 380 меры по сохранению биоресурсов и среды их обитания, осуществляются в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности при подготовке документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий.

Согласно пункту 5 Положения N 380 оценка воздействия планируемой деятельности на биоресурсы и среду их обитания предусматриваются в проектной документации, а также документации, обосновывающей внедрение новых технологических процессов и осуществление иной деятельности.

Приказом Минприроды России от 01.12.2020 N 999 "Об утверждении требований к материалам оценки воздействия на окружающую среду" установлен Порядок проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, ее основные принципы, этапы и требования к материалам по оценке (далее - Требования N 999).

В силу пункта 1 Требований N 999, материалы оценки воздействия на окружающую среду включают в себя комплект документации, подготовленной при проведении оценки воздействия на окружающую среду планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности, и являются основанием для разработки обосновывающей документации по планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности, в том числе по объектам государственной экологической экспертизы в соответствии со статьями 11, 12 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

Между тем, при проведения работ по содержанию внутренних водных путей действующим законодательством не предусмотрена необходимость разработки обосновывающей документации, следовательно, отсутствует необходимость в проведение оценки воздействия указанных работ на окружающую среду.

Частью 3 статьи 47 Водного кодекса Российской Федерации установлено специальное правило, согласно которому использование поверхностных водных объектов в качестве путей сообщения осуществляется в соответствии с законодательством о водном транспорте.

Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации является специальным законом, регламентирующим порядок использования поверхностных водных объектов при обеспечении безопасности судоходства и содержанию внутренних водных путей и судоходных гидротехнических сооружений.

По смыслу статьи 8 КВВТ РФ, работы по содержанию внутренних водных путей осуществляются без специальных разрешений и согласования.

В свою очередь деятельность, указанная в части 1 статьи 50 Закона N 166-ФЗ, осуществляется только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 2).

Таким образом, приняв во внимание, что проведение путевых работ на внутренних водных путях Российской Федерации относится к исключительной компетенции администраций бассейнов и для проведения таких работ не требуется согласование органов исполнительной власти, суды верно исходили из того, что планируемые ФБУ "Администрация Ленского бассейна" путевые работы не подпадают под действие части 1 статьи 50 Закона N 166-ФЗ.

Как следует из материалов дела и обоснованно оценено судами, планируемые ФБУ "Администрация Ленского бассейна" путевые работы на внутренних водных путях, связаны исключительно с обеспечением безопасности судоходства в целях реализации государственного задания на содержание водных путей.

Судами также верно отмечено, что в материалах дела отсутствуют доказательства того, что при вынесении оспариваемого предостережения у Росрыболовства имелись конкретные сведения о возможном нарушении Администрацией обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований, а также подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинит вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создаст угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, что указывает на недействительность выданного Администрации предостережения.

Доводы заявителя кассационной жалобы о том, что проводимые Администрацией путевые работы подпадают под действие статьи 50 Закона N 166-ФЗ и относятся к иной деятельности, были рассмотрены судами и обоснованно отклонены, с указанием на то, что под иной деятельностью необходимо понимать деятельность, связанную с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, архитектурно-строительным проектированием, строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом объектов капитального строительства, коими не являются дноуглубительные, выправительные, тральные, дноочистительные, изыскательские и другие работы, проводимые на внутренних водных путях для содержания судовых ходов.

Довод жалобы о том, что предостережение является мерой предупредительного характера и не обязывает контролируемое лицо выполнять конкретные действия, а только предупреждает о соблюдении обязательных требований закона, является несостоятельным ввиду того, что институт предостережения, представляя собой меру профилактического воздействия, содержит и черты обязательного для исполнения предписания органа контроля - ненормативного правового акта. Предостережение возлагает на заявителя определенную обязанность, неисполнение которой может служить основанием для организации в отношении него государственного контроля (надзора).

Иные приведенные в кассационной жалобе доводы были предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 АПК РФ не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Неправильного применения норм материального права, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела и представленным в материалы дела доказательствам, нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебных актов, судом округа не установлено.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты на основании пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат оставлению без изменения.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленными квалифицированными электронными подписями судей, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа.

По ходатайству лиц, участвующих в деле, копия постановления на бумажном носителе может быть направлена им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручена им под расписку.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 18 сентября 2023 года по делу N А10-4096/2023, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 ноября 2023 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Т.И. Коренева

Судьи

Г.В. Ананьина М.М. Шелёмина