Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 26 октября 2017 г. N Ф02-5506/17 по делу N А74-247/2017

город Иркутск

26 октября 2017 г.

Дело N А74-247/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 26 октября 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 октября 2017 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Загвоздина В.Д.,

судей: Соколовой Л.М., Сонина А.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы Управления по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности Республики Хакасия, министерства финансов Республики Хакасия на решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 15 июня 2017 года по делу N А74-247/2017, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 21 августа 2017 года по тому же делу (суд первой инстанции - Коршунова Т.Г.; суд апелляционной инстанции: Севастьянова Е.В., Борисов Г.Н., Юдин Д.В.),

установил:

Администрация Ширинского сельсовета Ширинского района Республики Хакасия (ИНН 1911006432, ОГРН 1061903000015; далее - Администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Республики Хакасия с исковым заявлением, измененным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Республике Хакасия в лице Министерства финансов Республики Хакасия (ИНН 1901019947, ОГРН 1021900521785; далее - Минфин Хакасии), Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ИНН 7710168360, ОГРН 1037739085636; далее - Минфин России) о взыскании 10 952 599 рублей 08 копеек.

Определением арбитражного суда от 16 января 2017 года к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности Республики Хакасия (ИНН 1901023622, ОГРН 1021900536118; далее - Управление ГО и ЧС Хакасии), Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (ИНН 7707034952, ОГРН 1027739591010; далее - МЧС России).

Протокольным определением от 17 мая 2017 года арбитражный суд удовлетворил ходатайство истца об указании в качестве лица, выступающего в деле от имени ответчика - Республики Хакасия, помимо Минфина Хакасии, также Управления ГО и ЧС Хакасии, исключив последнее из числа третьих лиц.

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 15 июня 2017 года (с учетом определения об исправлении опечатки от 12 июля 2017 года), оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 21 мая 2017 года, исковые требования Администрации удовлетворены частично, с Республики Хакасия в лице Управления ГО и ЧС Хакасии за счет казны Республики Хакасия в пользу Администрации взыскано 10 952 599 рублей 08 копеек убытков. В удовлетворении исковых требований Администрации к Республике Хакасия в лице Минфина Хакасии, а также к Российской Федерации в лице Минфина России отказано.

Частично удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что поскольку введенный 12.04.2015 режим чрезвычайной ситуации на территории Республики Хакасия (в том числе и в Ширинском районе) носил региональный характер, финансовое обеспечение мер по ликвидации её последствий, фактически понесенных истцом, является расходным обязательством Республики Хакасия. Управление ГО и ЧС Хакасии является надлежащим государственным органом субъекта Российской Федерации, полномочным выступать от имени Республики Хакасия в деле о возмещении вреда в указанной сфере деятельности.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Управление ГО и ЧС Хакасии и Минфин Хакасии обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационными жалобами, в которых просят решение и постановление отменить.

Управление ГО и ЧС Хакасии полагает, что возмещение спорных расходов является обязательством Российской Федерации, поскольку рассматриваемая чрезвычайная ситуация согласно классификации, указанной в постановлении Правительства Российской Федерации от 21.05.2007 N 304, носила федеральный характер. При этом согласно статье 24 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ) финансовое обеспечение мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах территории муниципального образования (за исключением чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров) является расходным обязательством муниципального образования. Выводы судов о принятии Республикой Хакасия на себя расходов истца по проведению соответствующих работ на материалах дела не основаны, а также сделаны без учета того обстоятельства, что МЧС России неправомерно исключило расходы истца из сводного реестра мероприятий, финансируемых за счет средств федерального бюджета.

Также Управление ГО и ЧС Хакасии, ссылаясь на статьи 125, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, полагает, что от имени Республики Хакасия ответчиком по делу должен выступать Минфин Хакасии.

Минфин Хакасии полагает, что решение и постановление приняты с нарушением положений статей 11, 14 Закона N 68-ФЗ и без учета того обстоятельства, что органы местного самоуправления должны создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Кроме того, истец не представил доказательств принятия мер по обеспечению оплаты по муниципальным контрактам за счет средств федерального или республиканского бюджета.

Также заявители кассационных жалоб полагают, что реальный ущерб истца составляет сумму 1 028 964 рубля 63 копейки, остальные средства по муниципальным контрактам Администраций исполнителям не выплачены, а следовательно, взысканию в настоящем деле не подлежат.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 121-123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (почтовые уведомления, информация о рассмотрении кассационных жалоб размещена в установленном порядке на сайтах Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа и картотеки арбитражных дел в сети "Интернет"), однако своих представителей не направили, в связи с чем рассмотрение жалоб проведено в их отсутствие.

Проверив в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в пределах доводов кассационных жалоб правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и норм процессуального права, соответствие выводов арбитражных судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела и установлено судами, режим чрезвычайной ситуации в апреле 2015 года на территории Республики Хакасия введен постановлением Главы Республики - Председателя Правительства Республики Хакасия от 12.04.2015 N 24-ПП.

В целях проведения аварийно-спасательных работ, связанных с ликвидацией последствий указанной чрезвычайной ситуации, Администрацией заключены муниципальные контракты, работы и услуги по которым выполнены в полном объеме.

В отношении части работ (услуг) решениями Арбитражного суда Республики Хакасия с Администрации взысканы пени, неустойка и судебные расходы исполнителей муниципальных контрактов по уплате государственной пошлины.

Истец, полагая, что спорные работы (услуги), а также взысканные судебными актами суммы пеней, неустоек и судебных расходов, связанных с неоплатой соответствующих работ (услуг), подлежат взысканию с Российской Федерации либо Республики Хакасия, обратился в арбитражный суд с требованием о компенсации убытков Администрации.

Суд первой инстанции при принятии решения исходил из того, что финансовое обеспечение мер по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, фактически понесенных истцом, является расходным обязательством Республики Хакасия. Управление ГО и ЧС Хакасии является надлежащим государственным органом, полномочным выступать от имени Республики Хакасия в деле о возмещении вреда в указанной сфере деятельности.

Суд апелляционной инстанции поддержал выводы суда первой инстанции.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа по результатам рассмотрения кассационной жалобы приходит к следующим выводам.

В силу пункта "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На основании пункта 1 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов.

В соответствии с подпунктами 5 и 5.1 пункта 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение, в том числе вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий; предупреждения ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий.

Решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межрегионального и федерального характера, ликвидации их последствий положениями пункта 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации не отнесено.

При этом согласно пункту 4 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ по вопросам, указанным в пункте 2 статьи 26.3, могут приниматься федеральные законы. Не допускается включение в эти федеральные законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации (за исключением положений о порядке осуществления расходов на решение вопросов, указанных в подпунктах 2, 9, 13, 21 и 37 пункта 2 настоящей статьи).

Перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в пункт 2 статьи 26.3 или в порядке, предусмотренном пунктом 5 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ (то есть путем установления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации до принятия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения).

Пунктом 1 статьи 24 Закона N 68-ФЗ установлено, что финансовое обеспечение установленных настоящим Федеральным законом мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций федерального и межрегионального характера, а также чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, является расходным обязательством Российской Федерации; регионального и межмуниципального характера (за исключением чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров) является расходным обязательством субъектов Российской Федерации; в границах (на территории) муниципального образования (за исключением чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров) является расходным обязательством муниципального образования.

Правительство Российской Федерации устанавливает классификацию чрезвычайных ситуаций, в том числе чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, и полномочия исполнительных органов государственной власти по их ликвидации (подпункт "ж" статьи 10 Закона N 68-ФЗ).

Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 21.05.2007 N 304 утверждена классификация чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, которые подразделены на чрезвычайные ситуации локального, муниципального, межмуниципального, регионального, межрегионального, федерального характера.

Согласно указанной классификации, определяющими признаками чрезвычайных ситуаций являются зоны, которые они затрагивают, а также количество пострадавших и размер материального ущерба.

В частности, чрезвычайной ситуацией межмуниципального характера является та, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или межселенную территорию, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 миллионов рублей.

Чрезвычайными ситуациями регионального характера признаются такие, в результате которых зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного субъекта Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 миллионов рублей, но не более 500 миллионов рублей;

Чрезвычайная ситуация межрегионального характера - та, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более субъектов Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 миллионов рублей, но не более 500 миллионов рублей;

Чрезвычайной ситуацией федерального характера являются та, в результате которой количество пострадавших составляет свыше 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 500 миллионов рублей (вне зависимости от зоны чрезвычайной ситуации).

Следовательно, для определения надлежащего ответчика по делу и органа, представляющего интересы ответчика, судам необходимо было определить категорию чрезвычайной ситуации применительно к пункту 1 статьи 24 Закона N 68-ФЗ и принятому во исполнение данной нормы Правительством Российской Федерации правовому регулированию.

Суды, определяя надлежащего ответчика по делу, сослались постановление Главы Республики - Председателя Правительства Республики Хакасия от 12.04.2015 N 24-ПП.

Вместе с тем, из постановления следует, что на территории Республики Хакасия введен режим чрезвычайной ситуации (без указания категории чрезвычайной ситуации) и определен региональный уровень реагирования.

Из положений Закона N 68-ФЗ следует, что категория чрезвычайной ситуации и уровень реагирования на чрезвычайную ситуацию являются различными правовыми понятиями и применяются для регулирования разных правоотношений.

Согласно приведенному выше правовому регулированию, категория чрезвычайной ситуации определяет, к расходным обязательствам какого лица относится финансирование мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

В то же время уровни реагирования на чрезвычайную ситуацию (далее - уровни реагирования) установлены в целях распределения компетенции соответствующих органов по организации и управлению мерами, направленными на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций (статьи 1, 4, 4.1 Закона N 68-ФЗ).

Так, согласно подпункту "в" статьи 8, подпункту "о" статьи 10 Закона N 68-ФЗ Президент Российской Федерации вводит при чрезвычайных ситуациях в соответствии со статьями 56 и 88 Конституции Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение, а Правительство Российской Федерации наделено полномочиями по установлению в случае наступления чрезвычайных ситуаций федерального уровня реагирования.

Согласно подпунктам "м", "н" пункта 1 статьи 11 Закона N 68-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации вводят режим чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также устанавливают региональный (межмуниципальный) уровень реагирования в порядке, установленном пунктом 3 статьи 4.1 настоящего Федерального закона.

При этом признаки квалификации чрезвычайных ситуаций, установленные постановлением Правительства Российской Федерации от 21.05.2007 N 304 во исполнение статьи 24 Закона N 68-ФЗ, не совпадают с теми признаками, по которым определяется уровень реагирования (пункт 3 статьи 4.1 Закона N 68-ФЗ в редакции Федерального закона от 01.04.2012 N 23-ФЗ, пункт 8 статьи 4.1 Закона N 68-ФЗ в редакции Федерального закона от 02.05.2015 N 119-ФЗ).

Следовательно, введение режима чрезвычайной ситуации постановлением Главы Республики - Председателя Правительства Республики Хакасия от 12.04.2015 N 24-ПП и установление регионального уровня реагирования само по себе не означает, что возмещение спорных затрат Администрации является расходным обязательством Республики Хакасия.

Приведенная в обжалуемых судебных актах переписка между Правительством Республики Хакасия и МЧС России, согласно которой было частично отказано в выделении необходимых бюджетных ассигнований из федерального резервного фонда, применительно к указанному выше правовому регулированию также не свидетельствует о том, что возмещение спорных затрат истца является расходным обязательством Республики Хакасия.

Суд первой инстанции в решении указал на наличие в деле справки государственного казенного учреждения Республики Хакасия "Управление социальной поддержки населения Ширинского района", согласно которой в списки пострадавших в результате пожара 12.04.2015 на территории с.Шира включен 1351 человек, однако по существу не сделал вывода о достаточности данного доказательства для классификации чрезвычайной ситуации и фактически пришел к выводу о региональном характере чрезвычайной ситуации без учета числа пострадавших.

Следовательно, суды в результате неправильного применения норм материального права не установили обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, исходя из которых можно определить, кто является надлежащим ответчиком по иску Администрации о возмещении затрат, связанных с проведением аварийно-спасательных работ при ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.

На основании изложенного и в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Кодекса обжалуемые судебные акты подлежат отмене, дело следует направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Хакасия.

При новом рассмотрении суду следует учесть изложенное, установить все входящие в предмет доказывания и имеющие существенное значение для правильного рассмотрения спора обстоятельства, с учетом этого и полной, всесторонней оценки всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, представленных ими доказательств принять законное и мотивированное решение.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 15 июня 2017 года по делу N А74-247/2017, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 21 августа 2017 года по тому же делу отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Хакасия.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.Д. Загвоздин

Судьи

Л.М. Соколова А.А. Сонин