Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 18 октября 2018 г. N Ф02-4520/18 по делу N А58-426/2018

город Иркутск

18 октября 2018 г.

Дело N А58-426/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 11 октября 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 18 октября 2018 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Шелёминой М.М.,

судей: Новогородского И.Б., Сонина А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Федерального государственного казенного учреждения "Управление вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Саха (Якутия)" на постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 20 июня 2018 года по делу N А58-426/2018 Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) (суд первой инстанции - Клишина Ю.Ю., суд апелляционной инстанции: Желтоухов Е.В., Басаев Д.В., Ломако Н.В.),

установил:

Федеральное государственное казенное учреждение "Управление вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Саха (Якутия)" (ОГРН 1121435012566, ИНН 1435258737, г. Якутск; далее - ФГКУ "УВО ВНГ России по Республике Саха (Якутия)", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением о признании недействительным предупреждения от 30.11.2017 N 02/5617 Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) (далее - Якутское УФАС России, антимонопольный орган).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью Частное охранное предприятие "Ястреб" (ОГРН 1061414003177, ИНН 1414012718, г. Якутск; далее - ООО ЧОП "Ястреб", общество).

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 10 апреля 2018 года заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 20 июня 2018 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принят новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

ФГКУ "УВО ВНГ России по Республике Саха (Якутия)" обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятый по делу судебный акт по мотивам неправильного применения судом апелляционной инстанции части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Заявитель кассационной жалобы оспаривает выводы суда о законности ненормативного правового акта антимонопольного органа, ссылаясь на неправильную оценку судом апелляционной инстанции писем Учреждения, направленных образовательным учреждениям, неверное определение стилистики; считает недоказанной необоснованность писем с учетом наличия у образовательных учреждений обязанности создавать безопасные условия обучения и воспитания путем установления системы видеонаблюдения, пожарной и охранной сигнализации и канала передачи тревожных сообщений в ОВД (вневедомственную охрану) или в ситуационные центры "Службы 112"; Учреждение этими письмами не ограничило конкуренцию, поскольку законодательно установлена обязанность образовательного учреждения иметь канал передачи тревожных сообщений; Учреждение в письмах не использует властные полномочия, которыми не обладает, не понуждает заключить договоры с ним; Учреждение при направлении писем не вышло за пределы полномочий, предоставленных Уставом, положениям которого (пункты 19.6., 19.11., 19.34.) судом апелляционной инстанции не дана оценка.

В отзывах на кассационную жалобу Якутское УФАС России и ООО "ЧОП "Ястреб" считают ее доводы несостоятельными, противоречащими нормам материального права и фактическим обстоятельствам дела.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Стороны и иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы (уведомления, информация в сети Интернет на официальном сайте суда - fasvso.arbitr.ru и в информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем кассационная жалоба на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматривается в их отсутствие.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов суда апелляционной инстанции о применении норм права установленным им по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 27.09.2017 в Якутское УФАС России поступило заявление ООО ЧОП "Ястреб", указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства в действиях Отделения вневедомственной охраны по Ленскому району филиала ФГКУ "УВО ВНГ России по Республике Саха (Якутия)".

Антимонопольный орган установил, что Ленское ОВО ФГКУ "УВО ВНГ России по Республике Саха (Якутия)" в 2017 году направило письма в дошкольные/школьные образовательные учреждения в г. Ленске на предмет решения вопроса об установлении на данных объектах системы контроля и управления, оборудования их кнопками экстренного вызова наряда полиции с выводом на пункт централизованной охраны вневедомственной охраны (далее - ПЦО ОВО).

Также, Ленское ОВО в 2017 году направляло письма в Прокуратуру Ленского района и в районный отдел образования, Администрацию Ленского района, с информацией о нарушениях со стороны образовательных учреждений г. Ленска действующего законодательства и об установлении на данных объектах системы контроля и управления, оборудования их кнопками экстренного вызова наряда полиции с выводом на ПЦО ОВО.

Согласно муниципальным контрактам, заключенным между ООО "ЧОП "Ястреб" и образовательными учреждениями физическую охрану части зданий образовательных учреждений осуществляет ООО ЧОП "Скифы"; охранно-пожарная сигнализация здания с кнопкой пожарной сигнализации (КПС) выведена на центральный пункт пожарной связи "01" Ленского отделения МЧС России, данную сигнализацию и видеонаблюдение обеспечивает ООО "Заслон"; кнопка тревожной сигнализации (КТС) выведена пульт централизованной охраны (ПЦО) ООО ЧОП "Ястреб".

Прокуратурой Ленского района Республики Саха (Якутия) в адрес образовательных учреждений г. Ленска направлено представление об устранении нарушений федерального законодательства, в которых требуется устранить нарушения в части условий, указанных в письмах, и в части отсутствия канала передачи тревожных сообщений в ОВД (ОВО) или в ситуационный центр "Служба 112".

Якутским УФАС России установлено, что реализация Ленским ОВО ФГКУ "УВО ВНГ России по Республике Саха (Якутия)" действий по направлению писем образовательным учреждениям о нарушении законодательства Российской Федерации не соответствует антимонопольному законодательству, приводит (может привести) к ограничению конкуренции и имеет признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку требование об установлении на данных объектах системы контроля и управления, оборудования их кнопками экстренного вызова наряда полиции с выводом на пункт централизованной охраны вневедомственной охраны создает ему преимущества перед другими участниками товарного рынка предоставления охранных услуг, тем самым указанные действия могут привести к ограничению конкуренции.

На основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции Якутским УФАС России выдано Ленскому ОВО ФГКУ "УВО ВНГ России по Республике Саха (Якутия)" предупреждение от 30.11.2017 N 02/5617 о необходимости принятия мер и устранения причин и условий, способствовавших возникновению нарушения антимонопольного законодательства, путем направления в адрес образовательных учреждений, которым были направлены письма о нарушении законодательства Российской Федерации (Приложение N 1), писем об их отзыве.

ФГКУ "УВО ВНГ России по Республике Саха (Якутия)", полагая, что названное предупреждение не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы, обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с указанным заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что оспариваемое предупреждение не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку спорные действия Учреждения по направлению писем в дошкольные учреждения необоснованно квалифицированы антимонопольным органом как имеющие признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о правомерности выдачи предупреждения ввиду доказанности антимонопольным органом наличия в действиях Учреждения признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемый судебный акт не подлежащим отмене, а кассационную жалобу - удовлетворению в силу следующего.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 8 статьи 44 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает в соответствии со статьей 39.1 настоящего Федерального закона решение о выдаче предупреждения. Пунктом 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предусмотрен запрет принятия антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении статьи 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения.

В соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение) (часть 1). Предупреждение должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4).

Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью (пункт 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 N 18403/13).

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

В соответствии с пунктами 1.2, 1.3 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16 (далее - Порядок N 57/16), предупреждение выдается лицам, указанным в пункте 1.1, в случае выявления признаков нарушения, в том числе статьи 15 Закона о защите конкуренции. Основанием для выдачи предупреждения является установление антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства, указанных в пункте 1.2 настоящего Порядка, в соответствии с Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

По смыслу статьи 15 Закона о защите конкуренции нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется прежде всего на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Суд апелляционной инстанции установил, что ФГКУ "УВО ВНГ России по Республике Саха (Якутия)", в том числе его филиал - Отделение вневедомственной охраны по Ленскому району, является составной частью федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере вневедомственной охраны, обеспечивающего охрану имущества и объектов физических и юридических лиц на договорной основе, следовательно, относится к субъектам, обязанным соблюдать запреты, установленные статьей 15 Закона о защите конкуренции.

По результатам исследования и оценки в порядке, предусмотренном главой 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленных доказательств и доводов сторон суд апелляционной инстанции установил, что деятельность ФГКУ "УВО ВНГ России по Республике Саха (Якутия)" и ООО ЧОП "Ястреб", занимающегося частной охранной деятельностью в соответствии Законом Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", являются аналогичными, что свидетельствует о наличии между данными организациями конкуренции на рынке предоставления охранных услуг; проанализировав в совокупности содержание писем, направленных Учреждением в образовательные учреждения, суд пришел к выводу о том, что основной целью их направления являлось заключение с образовательными учреждениями договоров именно с ФГКУ "УВО ВНГ России по Республике Саха (Якутия)" с целью реализации образовательными учреждениями требований законодательства о мерах пожарной и антитеррористической безопасности. При этом Учреждение, являясь составной частью федерального органа исполнительной власти, но, не обладая при этом властными полномочиями в области государственного контроля в сфере пожарной и антитеррористической безопасности, указанными обращениями в образовательные учреждения и различные контролирующие инстанции (прокуратуру, антитерористическую комиссию, управление образования), создало представление о том, что оно, как составная часть государственного органа исполнительной власти, требует от названных образовательных учреждений соблюдения законодательства пожарной и антитеррористической безопасности, в том числе путем заключения с ним соответствующих договоров, тем самым добиваясь получения преимуществ по отношению к иным лицам, осуществляющим аналогичную деятельность, в том числе ООО ЧОП "Ястреб", используя при этом свой авторитет, как составной части федерального органа исполнительной власти.

В этой связи суд апелляционной инстанции пришел к мотивированному выводу о наличии в действиях ФГКУ "УВО ВНГ России по Республике Саха (Якутия)" признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Доводы заявителя кассационной жалобы, оспаривающие данный вывод, со ссылкой на неправильную оценку судом апелляционной инстанции содержания писем Учреждения, признаны судом кассационной инстанции направленными исключительно на иную оценку доказательств по делу, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Установив вышеизложенное, апелляционный суд обоснованно признал, что оспариваемое предупреждение соответствует требованиям части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции: содержит выводы о наличии оснований для его выдачи, ссылки на нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) заявителя, а также перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения.

Вместе с тем, при обжаловании предупреждения суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

В этой связи иные доводы Учреждения об отсутствии в его действиях события нарушения антимонопольного законодательства, со ссылкой, в том числе на законодательно установленную обязанность образовательного учреждения иметь канал передачи тревожных сообщений, могут быть предметом рассмотрения антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения.

Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.

Выводы суда апелляционной инстанции основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Поэтому у суда кассационной инстанции, учитывая предусмотренные статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределы его компетенции, отсутствуют правовые основания для переоценки названных выводов суда и учета доводов кассационной жалобы, направленных на переоценку установленных судом фактических обстоятельств.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемого судебного акта, в связи с чем постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

Поскольку при принятии кассационной жалобы к производству определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28 августа 2018 года Учреждению была предоставлена отсрочка уплаты государственной пошлины, в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина в сумме 1 500 рублей подлежит взысканию с заявителя в доход федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 110, 274, 286 - 289, 319 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 20 июня 2018 года по делу N А58-426/2018 Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Взыскать с Федерального государственного казенного учреждения "Управление вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Саха (Якутия)" (ОГРН 1121435012566, ИНН 1435258737) в доход федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1 500 рублей.

Арбитражному суду Республики Саха (Якутия) выдать исполнительный лист.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М. М. Шелёмина

Судьи

И.Б. Новогородский А.А. Сонин