Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 8 февраля 2018 г. N Ф02-7327/17 по делу N А10-25/2017

город Иркутск

08 февраля 2018 г.

Дело N А10-25/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 01 февраля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 февраля 2018 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Левошко А. Н.,

судей: Кадниковой Л. А., Шелёминой М. М.,

при участии в судебном заседании представителя территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Бурятия - Цыреновой И. Н. (доверенность от 11.07.2017),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Бурятия на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 08 августа 2017 года по делу N А10-25/2017, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 09 октября 2017 года по тому же делу (суд первой инстанции - Пунцукова А. Т., суд апелляционной инстанции: Басаев Д. В., Желтоухов Е. В., Никифорюк Е. О.),

установил:

Министерство строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия (далее - Министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлениями о признании недействительными предписания территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Бурятия (далее - административный орган) N 162 от 30.11.2016, приказа N 451 от 13.12.2016, о признании незаконными представления N И04-142/17 от 26.01.2017 и постановления по делу об административном правонарушении N 4 от 26.01.2017.

Определением Арбитражного суда Республики Бурятия от 09 марта 2017 года дела по рассмотрению данных заявлений объединены в одно производство, делу присвоен номер А10-25/2017.

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 08 августа 2017 года, оставленным без изменения постановлением Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 09 октября 2017 года, заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, административный орган обратился в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Согласно доводам кассационной жалобы, суды неправильно применили нормы материального и процессуального права, в частности Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), регулирующие основания и порядок выдачи предписаний; реализация утвержденной постановлением Правительства Республики Бурятия от 28.03.2011 N 143 "Об утверждении программы "Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011-2016 годы" (далее - Постановление N 143) подпрограммы осуществляется в соответствии с утвержденным сетевым графиком, в котором четко определены наименования работ по проектированию строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра с конкретными сроками выполнения таких работ; несоблюдение сетевого графика свидетельствует о неэффективном контроле за качеством реализации мероприятий подпрограммы со стороны Министерства; при этом в соответствии с постановлением Правительства Республики Бурятия от 31.03.2014 N 145 "О реализации мероприятий подпрограммы "Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г. Улан - Удэ" Программы "Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011-2016 годы" (далее - Постановление N 145) Министерство определено главным распорядителем главным распорядителем бюджетных средств по реализации мероприятий подпрограммы; выводы судов о том, что Министерство фактически осуществляло контроль за строительством объекта и принимало все возможные меры в целях выполнения мероприятий подпрограммы и завершения строительства объекта в установленные сроки и о неисполнимости оспариваемого предписания являются ошибочными.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

Участвующие в деле лица о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, однако своих представителей в судебное заседание не направили.

Определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 11 января 2018 года на основании абзаца 1 части 5 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрение кассационной жалобы отложено на 01 февраля 2018 года на 12 часов 00 минут.

После отложения в судебном заседании участвовала представитель административного органа, поддержавшая доводы кассационной жалобы.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании поручения Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзора) от 03.11.2016, требования прокуратуры Республики Бурятия от 23.11.2016, приказа административного органа N 408 от 24.11.2016 в отношении Министерства проведена внеплановая выездная проверка с целью контроля за реализацией мероприятий по строительству перинатальных центров.

По итогам проверки составлен акт N 408 от 30.11.2016, в котором отражены выявленные допущенные Министерством нарушения Постановления N 143 и Постановления N 145.

Министерству выдано предписание N 162 от 30.11.2016 об устранении выявленных в ходе проверки нарушений.

Административным органом на основании приказа N 451 от 13.12.2016 проведена внеплановая выездная проверка Министерства с целью контроля исполнения указанного предписания, по результатам которой постановлением N 4 от 26.01.2017 Министерство привлечено к административной ответственности по части 21 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правоотношениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 30 000 рублей.

Кроме того, Министерству внесено представление N И04-142/17 от 26.01.2017 об устранении условий совершения выявленных нарушений.

Не согласившись с вышеуказанными предписанием, приказом N 451 от 13.12.2016, постановлением и представлением, Министерство оспорило их в арбитражном суде.

Удовлетворяя заявленные требования, арбитражные суды первой и апелляционной инстанций исходили из незаконности оспариваемых актов, нарушения ими прав и законных интересов Министерства.

Проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, в пределах доводов кассационной жалобы правильность применения Арбитражным судом Республики Бурятия и Четвёртым арбитражным апелляционным судом норм материального права и соблюдение ими норм процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, Арбитражный суд Восточно-Сибирского приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Исходя из смысла, вложенного законодателем в указанную норму, суды правильно указали, что предписание административного органа должно отвечать принципам законности и исполнимости, то есть, на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, при этом такие требования должны быть реально исполнимы.

Основываясь на распоряжении Правительства Российской Федерации от 09.12.2013 N 2302-р "Об утверждении Программы развития перинатальных центров в Российской Федерации" (далее - Распоряжение N 2302-р), Положении о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 323), Положении о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения (утв. приказом Минздрава России от 13.12.2012 N 1040н), Программе "Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011 - 2017 годы" (утв. Постановлением N 143) вместе с приложением - Подпрограммой "Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г. Улан - Удэ" (далее - Подпрограмма), Порядке реализации мероприятий подпрограммы "Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г. Улан - Удэ" Программы "Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011 - 2016 годы", утвержденной постановлением Правительства Республики Бурятия от 28.03.2011 N 143" (утв. Постановлением N 145), иных соглашениях и актах, суды обоснованно установили, что организация реализации мероприятий Подпрограммы возложена на Министерство здравоохранения Республики Бурятия совместно с Министерством - заявителем по настоящему делу.

В частности, Министерство осуществляет полномочия главного распорядителя бюджетных средств и контроль качества реализации мероприятий Подпрограммы; подготовку информации и отчетов о выполнении Подпрограммы.

Работы по проведению инженерных изысканий, проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра и оснащению его оборудованием, предусмотренных Подпрограммой, на основании соглашения от 14.04.2014, договора N РТ/1447-9714 от 25.09.2014 с Правительством Республики Бурятия осуществляются Государственной корпорацией по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех" (далее - ГК "Ростех") Реализация мероприятий Постановления N 143 осуществляется ГК "Ростех" в соответствии с утвержденным сетевым графиком, финансируется из республиканского бюджета.

В силу указанных соглашения и договора в отношении ГК "Ростех" осуществляются проверки соблюдения условий предоставления бюджетных ассигнований в соответствии с действующим законодательством.

ГК "Ростех" с генеральным подрядчиком ООО "РТ-СоцСтрой" заключен договор подряда N РТ/1447-9930 от 20.11.2014 на проведение работ по строительству, оснащению и вводу в эксплуатацию перинатального центра в г. Улан-Удэ. Первоначальная дата окончания работ (дата ввода в эксплуатацию) - 31.05.2016.

В свою очередь, ООО "РТ-СоцСтрой" заключен договор N 7577-СМР-БУР от 01.12.2014 с подрядчиком ООО "Дорстройсервис".

ГК "Ростех" также заключен договор авторского надзора за строительством N РТ/1547-10982 от 24.03.2015 с ООО "ВостокПромПроект" (Исполнитель).

Судами установлено, что Министерству предписанием N 162 от 30.11.2016 вменяются следующие нарушения:

- Постановления N 143, а именно: несоблюдение сроков выполнения работ сетевого графика от 10.04.2015 в части производства внутренних работ, поставки и монтажа медицинского оборудования, завершение внешней отделки и благоустройства территории, пусконаладочных работ и завершения строительства объекта, получения ЗОС, а также мероприятий по вводу в эксплуатацию перинатального центра; несоответствие рабочей, сметной документации с проектной документацией; отсутствие откорректированного календарного графика работ по договору N 7577-СМР-БУР от 01.12.2014 в соответствии с дополнительным соглашением; отсутствие корректировки графика ведения авторского надзора; представленные справки не соответствуют реально выполненному объему строительных работ;

- Постановления N 145, а именно: Министерством как главным распорядителем бюджетных средств по реализации программы мероприятий существующий контроль проводится неэффективно.

На основании исследования и оценки представленных в материалы дела доказательств, в том числе акта проверки N 408 от 30.11.2016, предписания N 162 от 30.11.2016, соглашения от 14.04.2014, договоров N РТ/1447-9714 от 25.09.2014, N РТ/1447-9930 от 20.11.2014, N 7577-СМР-БУР от 01.12.2014; N РТ/1547-10982 от 24.03.2015, с учетом положений Программы развития перинатальных центров в Российской Федерации (утв. Распоряжением N 2302-р) в редакциях, действовавших до и после 01.01.2017, Постановлений NN 143, 145, Подпрограммы, Сетевого графика выполнения работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра в г. Улан-Удэ (Республика Бурятия, г. Улан- Удэ, ул. Пирогова), являющегося приложением N 2 к Подпрограмме, суды первой и апелляционной инстанций пришли к верному выводу о несоответствии оспариваемого предписания принципам законности и исполнимости, поскольку отраженные в нем сведения не позволяют фактически определить перечень действий, подлежащих выполнению Министерством в установленный срок, применительно к прекращению и устранению выявленных нарушений.

Предписание не конкретизировано и неопределенно, не указано, какие именно пункты и положения Постановления N 145 были нарушены Министерством, не указано, в чем заключается несоответствие данных сведений, а также не ясно, какие конкретно действия должны быть выполнены Министерством для устранения данного нарушения.

Судами обоснованно учтено, что Министерство взаимодействует с ГК "Ростех" только в рамках соответствующих соглашения и договора, заключенных между Правительством Республики Бурятия и ГК "Ростех", а также приняты во внимание представленные Министерством доказательства принятия им всех возможных мер по оказанию всесторонней помощи ГК "Ростех" в решении организационных вопросов: протоколы проведенных Министерством рабочих и выездных совещаний по объекту капитального строительства "Перинатальный центр по адресу: г. Улан-Удэ, Республика Бурятия, мощностью 120 коек", на которых обсуждались вопросы несоблюдения сроков выполнения работ сетевого графика в части производства внутренних работ, поставки и монтажа медицинского оборудования, завершения внешней отделки и благоустройства территории, пусконаладочных работ и завершения строительства объекта, получения ЗОС, мероприятий по вводу в эксплуатацию перинатального центра; несоответствия рабочей, сметной документации с проектной документацией; отсутствия откорректированного календарного графика работ; о корректировке графика ведения авторского надзора; о ходе строительства и вводе в эксплуатацию перинатального центра; по освоению средств всех источников финансирования строительства объекта; проблемные вопросы по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объекта; и др., переписка с ответственным исполнителем программы развития перинатальных центров - Министерством здравоохранения Российской Федерации, ГК "Ростех", установление сроков по устранению замечаний, выполнению необходимых мероприятий при строительстве перинатального центра. Данные мероприятия проводились и на момент рассмотрения настоящего дела в судах первой и апелляционной инстанций.

Представленные в суд материалы были также представлены в административный орган при проведении проверки, однако административным органом указанным действиям Министерства оценка не дана, обстоятельства по выполнению функций контроля со стороны Министерства не исследованы в полном объеме.

Оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии с положениями статьи 71 АПК РФ, суды пришли к обоснованному выводу о том, что Министерство предприняло необходимые и возможные меры для выполнения обязанности по контролю за строительством перинатального центра, однако строительство последнего, поставка и монтаж медицинского оборудования, приведение рабочей, сметной документации с проектной документацией, корректировка календарного графика работ, ведение авторского надзора и иные работы осуществляются третьими лицами, выполнение названных мероприятий затягивалось в результате недостаточных действий (бездействия) именно данных лиц. При этом, поскольку вынесенное 30.11.2016 предписание N 162 обязывало Министерство устранить нарушения в срок до 15.12.2016, суды правильно указали, что административный орган не представил доказательств наличия объективной возможности исполнения Министерством указанных в нем мероприятий в установленный срок, учитывая, что графики выполнения работ откорректированы, сроки значительно продлены.

Изложенные выводы позволили судам обоснованно признать оспариваемое предписание незаконным в указанной части.

В соответствии со статьёй 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата (пункт 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации") (далее - Постановление N 23).

Как правильно отмечено судами, согласно статьям 158, 160.2.-1, 162 БК РФ к полномочиям главного распорядителя бюджетных средств отнесены внутренний финансовый контроль, обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований, в то время как контроль за соблюдением сроков строительства и ввода в эксплуатацию, а также осуществление контроля за соблюдением сроков поставки оборудования, и иных мероприятий, связанных со строительством объекта, в отношении которого главным распорядителем перечисляются бюджетные средства, к таким полномочиям не относятся.

Судами установлено, что правовая позиция административного органа о неэффективности и нерезультативности использования бюджетных средств вследствие отсутствия эффективного контроля со стороны Министерства, как главного распорядителя бюджетных средств, основана на том, что перинатальный центр не введен в эксплуатацию в предусмотренный срок.

В то же время, ни акт проверки N 408 от 30.11.2016, ни иные материалы проверки не содержат необходимых сведений, позволяющих судам в соответствии с разъяснениями пункта 23 Постановления N 23 признать те или иные расходные операции Министерства неэффективным расходованием бюджетных средств. При этом обязанность представить такие доказательства, в силу статей 65, 200 АПК РФ возложена именно на административный орган.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции соглашается с выводом судов о том, что оспариваемое предписание N 162 от 30.11.2016 не отвечает принципу исполнимости и законности, в связи с чем нарушает права и интересы Министерства и подлежит признанию недействительным, как и приказ административного органа N 451 от 13.12.2016 о проведении внеплановой проверки с целью контроля выполнения Министерством указанного предписания.

Доводы кассационной жалобы о неправомерности вышеизложенных выводов судов основаны на неверном толковании норм материального права и по существу направлены на иную оценку доказательств, исследованных судами в соответствии со статьей 71 АПК РФ на предмет их относимости, допустимости, достоверности в отдельности, а также достаточности и взаимной связи в их совокупности, в связи с чем подлежат отклонению.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены обжалуемых судебных актов в части оспаривания предписания административного органа N 162 от 30.11.2016 и приказа N 451 от 13.12.2016, в связи с чем решение Арбитражного суда Республики Бурятия и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ в указанной части подлежат оставлению без изменения.

Относительно обжалования судебных актов о признании незаконными и отмене постановления административного органа N 4 от 26.01.2017, которым Министерство признано виновным в совершении административного правонарушения по части 21 статьи 19.5 КоАП РФ с назначением ему административного наказания в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей, а также представления N И04-142/17 от 26.01.2017 суд кассационной инстанции полагает, что производство по кассационной жалобе Министерства в соответствующей части подлежит прекращению.

В соответствии с частью 21 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, его территориального органа, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Согласно части 5.1 статьи 211 АПК РФ решение по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, если за совершение административного правонарушения законом установлено административное наказание только в виде предупреждения и (или) в виде административного штрафа и размер назначенного административного штрафа не превышает для юридических лиц сто тысяч рублей, для индивидуальных предпринимателей пять тысяч рублей, может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. Такое решение, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, принятое по данному делу, могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 настоящего Кодекса.

Учитывая, что размер административного штрафа, назначенного заявителю, не превышает 100 000 рублей, а кассационная жалоба Министерства не содержит доводов относительно наличия оснований для отмены обжалуемых судебных актов, предусмотренных частью 4 статьи 288 АПК РФ, и такие основания судом кассационной инстанции не усматриваются, то кассационная жалоба может быть рассмотрена судом кассационной инстанции только в пределах, ограниченных законом.

Пунктом 20.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что предусмотренные статьей 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ответственность за невыполнение которых установлена статьей 19.6 КоАП РФ), в случае, если они вынесены на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении, могут быть обжалованы вместе с таким постановлением по правилам, определенным параграфом 2 главы 25 АПК РФ.

В данном случае Министерство обратилось в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности и представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что названные требования связаны между собой по основаниям возникновения и представленным доказательствам, что позволило рассмотреть их в рамках одного судебного дела с применением положений параграфа 2 главы 25 АПК РФ.

При таких обстоятельствах производство по кассационной жалобе в части обжалования судебных актов об отказе в признании незаконными и отмене постановления и представления административного органа подлежит прекращению применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 АПК РФ, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 08 августа 2017 года по делу N А10-25/2017 и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 09 октября 2017 года по тому же делу в части удовлетворения требований Министерства строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия к Территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Бурятия о признании недействительными предписания от 30.11.2016 N 162, приказа от 13.12.2016 N 451 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Прекратить производство по кассационной жалобе Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Бурятия на указанные судебные акты в части удовлетворения требований Министерства строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия о признании незаконными постановления по делу об административном правонарушении от 26.01.2017 N 4, представления от 26.01.2017 N И04-142/17.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Н. Левошко

Судьи

Л.А. Кадникова М.М. Шелёмина