Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 18 апреля 2018 г. N Ф02-1240/18 по делу N А33-8216/2017

город Иркутск

18 апреля 2018 г.

Дело N А33-8216/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 11 апреля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 апреля 2018 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Левошко А.Н.,

судей: Кадниковой Л.А., Шелега Д.И.,

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю на постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 26 декабря 2017 года по делу N А33-8216/2017 Арбитражного суда Красноярского края (суд апелляционной инстанции: Борисов Г.Н., Морозова Н. А., Севастьянова Е. В.),

установил:

Ачинский городской Совет депутатов (далее - Совет депутатов) обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - антимонопольный орган) о признании недействительным предупреждения N 973 от 23.01.2017.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Ачинская межрайонная прокуратура (далее - прокуратура), Муниципальное унитарное предприятие "Медиа-Холдинг "Ачинские информационные ресурсы" (далее - МУП "Медиа-Холдинг "Ачинские информационные ресурсы").

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 13 октября 2017 года в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 26 декабря 2017 года решение Арбитражного суда Красноярского края от 13 октября 2017 года отменено, принят новый судебный акт об удовлетворении заявленного Советом депутатов требования.

Не согласившись с постановлением суда апелляционной инстанции, антимонопольный орган обратился в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемый судебный акт отменить.

Из доводов кассационной жалобы следует, что судом апелляционной инстанции неправильно применены нормы действующего законодательства, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела; опубликование муниципальных правовых актов является муниципальной нуждой, финансируется за счет средств местного бюджета, поэтому выбор печатного органа должен осуществляться в соответствии с процедурами, предусмотренными Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ); действия Совета депутатов по принятию решения об определении источника официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов ("Ачинская газета") без проведения публичных процедур содержит признаки нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ) и создают для указанного печатного средства массовой информации (далее - СМИ) преимущественные условия деятельности на конкурентном рынке оказания информационных услуг.

В отзыве на кассационную жалобу Совет депутатов просит оставить её без удовлетворения ввиду несостоятельности её доводов.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом (информация в сети "Интернет" на сайте суда - fasvso.arbitr.ru и в информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), однако своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, в пределах доводов кассационной жалобы правильность применения Третьим арбитражным апелляционным судом норм материального права и соблюдение им норм процессуального права, соответствие выводов суда о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, решением Совета депутатов N 7-34р от 29.01.2016 "Об источнике официального опубликования муниципальных правовых актов органов местного самоуправления города Ачинска" (далее - решение Совета депутатов N 7-34р от 29.01.2016) определен источник официального опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации органов местного самоуправления города Ачинска - печатное СМИ "Ачинская газета".

В адрес антимонопольного органа поступили обращение прокуратуры N 345ж-2016 от 24.10.2016 с просьбой провести проверку на соответствие антимонопольному законодательству решения Совета депутатов N 7-34р от 29.01.2016, а также поручение N АД/75360/16 от 01.11.2016 о рассмотрении по существу заявления депутата Совета депутатов Озереденко В.Н. о наличии в действиях Совета депутатов признаков нарушения антимонопольного законодательства в части предоставления МУП "Медиа-Холдинг "Ачинские информационные ресурсы" субсидий на публикацию в печатном СМИ "Ачинская газета" муниципальных правовых актов без проведения конкурсных процедур.

Усмотрев в действиях Совета депутатов, связанных с принятием решения N 7-34р от 29.01.2016, признаки нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган выдал заявителю предупреждение N 973 от 23.01.2017 о необходимости прекращения указанных действий и о принятии мер по устранению последствий нарушения путем отмены указанного решения в срок до 28.04.2017.

Не согласившись с указанным предупреждением, Совет депутатов оспорил его в арбитражном суде.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции согласился с выводами антимонопольного органа о том, что опубликование муниципальных правовых актов для органа местного самоуправления является муниципальной нуждой, следовательно, на указанные отношения, как на отношения, направленные на обеспечение муниципальных нужд, распространяется действие Федерального закона N 44-ФЗ; в данном случае определение Советом депутатов печатного СМИ для опубликования муниципальных правовых актов без проведения публичных процедур и без использования конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в соответствии с положениями Федерального закона N 44-ФЗ и без соблюдения правил о предоставлении муниципальной преференции является нарушением положений пункта 7 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

Третий арбитражный апелляционный суд признал выводы суда первой инстанции ошибочными, основанными на неправильном применении норм материального права. Так, суд апелляционной инстанции установил, что принимая спорное решение, Совет депутатов не вышел за пределы полномочий, предоставленных ему Федеральным законом N 131-ФЗ для решения вопросов местного значения, и не нарушил положения Федерального закона N 135-ФЗ.

В соответствии с пунктом 3.2 части 1 статьи 23 Федерального закона N 135-ФЗ антимонопольный орган выдает предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно части 1 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает органу местного самоуправления предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения, в том числе статьи 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении, в том числе статьи 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (часть 2 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ).

В силу части 4 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ предупреждение антимонопольного органа должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Согласно Обзору по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016), судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Вынося оспариваемое предупреждение, антимонопольный орган полагал, что Совет депутатов решением N 7-34р от 29.01.2016 определил источник официального опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации органов местного самоуправления города Ачинска - печатное СМИ "Ачинская газета" в обход предусмотренной Федеральным законом N 44-ФЗ процедуры, в связи с чем усмотрел в указанных действиях Совета депутатов признаки нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается предоставление муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона.

При этом под муниципальной преференцией понимается предоставление органами местного самоуправления отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, муниципальных гарантий (пункт 20 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ).

Судом апелляционной инстанции верно установлено, что в силу положений статей 44, 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) муниципальные нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в СМИ.

Обеспечение такого опубликования возложено на органы местного самоуправления, является муниципальной нуждой и, следовательно, по общему правилу подлежит реализации посредством проведения публичных процедур в соответствии с положениями Федерального закона N 44-ФЗ.

Признавая несостоятельными выводы антимонопольного органа о наличии в действиях Совета депутатов признаков нарушения законодательства о защите конкуренции, Третий арбитражный апелляционный суд правильно сослался на пункт 7 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которому в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями на учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.

Согласно пункту 35 статьи 40 Устава города Ачинска Красноярского края (принят решением Совета депутатов от 29.01.2016 N 7-33р) администрация города Ачинска организует работу по созданию муниципальных средств массовой информации; учреждает печатное средство массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей города официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии города, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;

Указанное в решении Совета депутатов от 29.01.2016 N 7-34р печатное СМИ "Ачинская газета" согласно свидетельству о регистрации средства массовой информации ПИ N ТУ24-00984 от 24.03.2016 учреждено администрацией города Ачинска и МУП "Медиа-Холдинг "Ачинские информационные ресурсы". Из Устава редакции СМИ газета "Ачинская газета", утвержденного учредителями, следует, что редакция обязана публиковать (размещать) сообщения и муниципальные правовые акты, проекты муниципальных правовых актов, других нормативных документов и иную официальную информацию учредителя полностью и в указанные им сроки.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу, что администрацией города Ачинска были исполнены предусмотренные законом полномочия по учреждению печатного СМИ для реализации возложенной на все органы местного самоуправления города Ачинска обязанности публиковать муниципальные правовые акты, в связи с чем принятие Советом депутатов решения N 7-34р от 29.01.2016 без заключения муниципального контракта для закупки товаров, работ, услуг, не противоречит требованиям Федерального закона N 44-ФЗ и Федерального закона N 131-ФЗ.

Кроме того, апелляционный суд обоснованно отметил, что само по себе решение N 7-34р от 29.01.2016 не содержит каких-либо положений о передаче печатному СМИ "Ачинская газета" муниципального имущества, иных объектов гражданских прав, предоставлении льгот или муниципальных гарантий, выделение субсидий из муниципального бюджета на финансирование деятельности, что свидетельствовало бы о предоставлении муниципальной преференции в понимании пункта 20 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ.

По правилам распределения бремени доказывания, установленным статьёй 65, частью 5 статьи 200 АПК РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого предупреждения закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на антимонопольный орган.

Апелляционный суд обоснованно указал, что антимонопольным органом в рамках рассматриваемого дела не удалось доказать наличие обстоятельств, свидетельствующих о предоставлении решением Совета депутатов N 7-34р от 29.01.2016 муниципальной преференции печатному СМИ "Ачинская газета".

Не подтверждают наличие признаков нарушения положений Федерального закона N 135-ФЗ и доводы антимонопольного органа о том, что определение печатного СМИ "Ачинская газета" печатным органом для публикации муниципальных правовых актов повлекло выделение ей субсидий из муниципального бюджета на финансирование деятельности, в том числе на основании договора от 31.12.2013, на который антимонопольный орган ссылается в кассационной жалобе. Суд апелляционной инстанции отклонил аналогичные доводы как не основанные на содержании решения Совета депутатов N 7-34р от 29.01.2016.

Не установив признаков нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ в связи с принятием Советом депутатов решения N 7-34р от 29.01.2016, Третий арбитражный апелляционный суд правомерно признал предупреждение антимонопольного органа N 973 от 23.01.2017 не соответствующим закону, нарушающим права заявителя в связи с возложением на него обязанности по отмене указанного решения.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает, что вышеизложенные выводы суда основаны на оценке всех доказательств, представленных участвующими в деле лицами в обоснование своих требований и возражений, в соответствии со статьёй 71 АПК РФ на предмет их относимости, допустимости, достоверности в отдельности, а также достаточности и взаимной связи в их совокупности, установлении всех обстоятельств, имеющих значение при рассмотрении настоящего спора, и правильном применении положений норм материального права, регулирующих рассматриваемые правоотношения.

Доводы, изложенные антимонопольным органом в кассационной жалобе, являлись предметом исследования в ходе судебного разбирательства, получили соответствующую правовую оценку и по существу основаны на неправильном толковании приведённых выше норм права, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и направлены на переоценку доказательств и установление фактических обстоятельств дела, отличных от установленных апелляционным судом, что в силу положений главы 35 АПК РФ не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, судом кассационной инстанции не установлено, в связи с чем постановление Третьего арбитражного апелляционного суда на основании пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежит оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 26 декабря 2017 года по делу N А33-8216/2017 Арбитражного суда Красноярского края оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Н. Левошко

Судьи

Л.А. Кадникова Д.И. Шелег