Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 26 декабря 2017 г. N 03АП-6891/17

г. Красноярск

26 декабря 2017 г.

Дело N А33-8216/2017

Резолютивная часть постановления объявлена "18" декабря 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен "26" декабря 2017 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Борисова Г.Н.,

судей: Морозовой Н.А., Севастьяновой Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Таракановой О.М.,

при участии:

от антимонопольного органа (Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю) - Баранова П.О., представителя по доверенности от 28.09.2017 N 60, Бретавского В.В., представителя по доверенности от 10.02.2017 N 34,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Ачинского городского Совета депутатов

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "13" октября 2017 года по делу N А33-8216/2017, принятое судьей Раздобреевой И.А.

установил:

Ачинский городской Совет депутатов ИНН 2443013764, ОГРН 1022401156150 (далее - заявитель, Совет депутатов) обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю ИНН 2466009115, ОГРН 1022402675965 (далее - антимонопольный орган, управление) о признании недействительным предупреждения от 23.01.2017 N 973.

Определением суда от 21.04.2017 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Ачинская межрайонная прокуратура, Муниципальное унитарное предприятие "Медиа-Холдинг "Ачинские информационные ресурсы".

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 13 октября 2017 года в удовлетворении заявленного требования отказано.

Совет депутатов обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой решение суда отменить и принять новый судебный акт.

Из апелляционной жалобы следует, что в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 161-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) для решения задачи по опубликованию муниципальных правовых актов органы местного самоуправления могут выступить учредителем средства массовой информации.

По мнению заявителя, предусмотренный Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) механизм выбора печатного органа для указанных целей подлежит применению только в случае, если органом местного самоуправления не были реализованы полномочия, предусмотренные пунктом 7 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, и необходимо заключать гражданско-правовой договор с печатным средством массовой информации.

Поскольку администрация города является учредителем "Ачинской газеты", которая обязана публиковать муниципальные правовые акты, их проекты, Совет депутатов считает, что его решение от 29.01.2016 N 7-34р "Об источнике официального опубликования муниципальных правовых актов органов местного самоуправления города Ачинска" является законным.

Антимонопольный орган в отзыве на апелляционную жалобу не согласился с изложенными в ней доводами, просит решение суда оставить без изменения, полагая правильными выводы суда о том, что опубликование муниципальных правовых актов является муниципальной нуждой, финансируется за счет средств местного бюджета, поэтому выбор печатного органа должен осуществляться в соответствии с процедурами, предусмотренными Законом N 44-ФЗ.

Заявитель и третьи лица о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы уведомлены в соответствии с требованиями статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (путем размещения публичного извещения о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в Картотеке арбитражных дел http://kad.arbitr.ru), на судебное заседание своих представителей не направили.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей заявителя и третьих лиц.

В судебном заседании 15.12.2017 в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации был объявлен перерыв до 15-00 часов 18.12.2017.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

Решением Совета депутатов от 29.01.2016 N 7-34р "Об источнике официального опубликования муниципальных правовых актов органов местного самоуправления города Ачинска" определен источник официального опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации органов местного самоуправления города Ачинска - печатное средство массовой информации "Ачинская газета"

В адрес антимонопольного органа поступило обращение Ачинской межрайонной прокуратуры от 24.10.2016N 345ж-2016 с просьбой провести проверку на соответствие антимонопольному законодательству решения Ачинского городского Совета депутатов Красноярского края от 29.01.2016 N 7-34р "Об источнике официального опубликования муниципальных правовых актов органов местного самоуправления города Ачинска".

Также в управление поступило поручение от 01.11.2016 N АД/75360/16 о рассмотрении по существу заявления депутата Ачинского городского Совета депутатов Озереденко В.Н. о наличии в действиях Ачинского городского Совета депутатов Красноярского края признаков нарушения антимонопольного законодательства в части предоставления МУП "Медиа-Холдинг "Ачинские информационные ресурсы" субсидий на публикацию в средстве массовой информации "Ачинская газета" муниципальных правовых актов без проведения конкурсных процедур.

Управлением было принято решение о приобщении заявления депутата Ачинского городского Совета депутатов Озереденко В.Н. к обращению Ачинской межрайонной прокуратуры для их совместного рассмотрения в одном производстве, так как они взаимосвязаны между собой по основаниям возникновения заявленных требований и представленным доказательствам.

Усмотрев в действиях Совета депутатов, связанных с принятием решения от 29.01.2016 N 7-34р, признаки нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее -Закон о защите конкуренции), антимонопольный орган выдал заявителю предупреждение от 23.01.2017 N 973 о необходимости прекращения указанных действий и о принятии мер по устранению последствий нарушения путем отмены решения от 29.01.2016 N7-34р в срок до 28.04.2017.

Заявитель оспорил предупреждение от 23.01.2017 N 973 в судебном порядке, полагая, что учреждение печатного органа "Ачинская газета" с целью публикации муниципальных правовых актов соответствует пункту 7 части 1 статьи 17 Закона N131-ФЗ и не нарушает законодательство о конкуренции.

Исследовав представленные доказательства, заслушав представителей управления и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

Из положений статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого предупреждения недействительным необходимо установить несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктами 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.

Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю является территориальным органом Федеральной антимонопольной службы.

В соответствии со статьей 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе хозяйствующими субъектами; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Согласно пункту 3.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В соответствии с частью 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Таким образом, оспариваемое предупреждение выдано антимонопольным органом в пределах предоставленных полномочий.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

Основанием для возбуждения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства согласно пунктам 1, 2 и 3 часть 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции является, в том числе, поступление материалов из государственных органов, органов местного самоуправления, заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства, а также обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства.

В соответствии с пунктом 3 части 8 статьи 44 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает в соответствии со статьей 39.1 настоящего Федерального закона решение о выдаче предупреждения.

Оспариваемое предупреждение выдано управлением в связи с наличием в действиях заявителя признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного пунктом 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Частями 2 и 3 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции определено, что предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения статьи 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Согласно части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.

Таким образом, вынесение предупреждения является обязательным этапом в процедуре принятия антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении требований антимонопольного законодательства.

В силу частей 4, 5 и 6 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение антимонопольного органа должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения. Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Антимонопольный орган должен быть уведомлен о выполнении предупреждения в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.

Судебный контроль при обжаловании предупреждения, как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам, как основаниям вынесения предупреждения.

Данный вывод соответствует пункту 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дело защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции согласился с выводом антимонопольного органа о том, что при наличии в городе Ачинске иных средств массовой информации, действия заявителя по определению источника официального опубликования муниципальных правовых актов органов местного самоуправления, как удовлетворение муниципальной нужды, без проведения публичных процедур содержат признаки нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку создают для печатного средства массовой информации "Ачинская газета" преимущественные условия деятельности на рынке оказания информационных услуг.

Суд апелляционной инстанции считает, что данный вывод основан на неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела.

Пунктом 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в результате предоставления государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона.

Управлением содержащим признаки нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции признано решение Совета депутатов от 29.01.2016 N 7-34р "Об источнике официального опубликования муниципальных правовых актов органов местного самоуправления города Ачинска", которым определен источник официального опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации органов местного самоуправления города Ачинска - печатное средство массовой информации "Ачинская газета".

Следовательно, признаками нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в данном случае будут возможное недопущение, ограничение или устранение конкуренции принятым Советом депутатов актом, отсутствие предусмотренных федеральным законом случаев принятия такого акта, предоставление актом преференции в нарушение требований, установленных главой 5 названного Закона.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 44 Закона N 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

В соответствии с частью 1 статьи 47 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (часть 2 названной статьи).

Согласно пункту 7 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями на учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.

Суд апелляционной инстанции считает, что реализация полномочий, предусмотренных пунктом 7 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, имеет целью создание печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов и не требует осуществления процедур, предусмотренных Законом N 44-ФЗ, поскольку в данном случае для удовлетворения муниципальной нужды не требуется заключения муниципального контракта для закупки товаров, работ, услуг.

Указанное в решении Совета депутатов от 29.01.2016 N 7-34р печатное средство массовой информации "Ачинская газета" согласно свидетельству о регистрации средства массовой информации ПИ N ТУ24-00984 от 24.03.2016 учреждено администрацией города Ачинска и муниципальным унитарным предприятием "Медиа-Холдинг "Ачинские информационные ресурсы".

Из Устава редакции средства массовой информации - газеты "Ачинская газета", утвержденного учредителями, следует, что редакция обязана публиковать/размещать сообщения и муниципальные правовые акты, проекты муниципальных правовых актов, других нормативных документов и иную официальную информацию учредителя полностью и в указанные им сроки.

Поскольку администрацией города Ачинска были реализованы полномочия по учреждению печатного средства массовой информации для публикации муниципальных правовых актов, их проектов, то принятие Советом депутатов решения от 29.01.2016 N 7-34р об определении печатного органа для опубликования муниципальных правовых актов соответствует пункту 7 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ.

Кроме того, согласно пункту 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции под государственными или муниципальными преференциями понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Суд апелляционной инстанции считает, что при принятии оспариваемого предупреждения антимонопольным органом не указаны обстоятельства, свидетельствующие о предоставлении решением Совета депутатов от 29.01.2016 N 7-34р муниципальной преференции печатному органу - "Ачинской газете".

При этом решение от 29.01.2016 N 7-34р не содержит каких-либо положений о передаче "Ачинской газете" муниципального имущества, иных объектов гражданских прав, предоставлении льгот или муниципальных гарантий.

Доводы управления о том, что определение "Ачинской газеты" печатным органом для публикации муниципальных правовых актов повлекло выделение ей субсидий из муниципального бюджета на финансирование деятельности, в том числе связанной с публикацией иных материалов, не принимаются во внимание, так как эти доводы не основаны на буквальном содержании решения Совета депутатов от 29.01.2016 N 7-34р.

С учетом изложенного отсутствуют признаки нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с принятием Советом депутатов решения от 29.01.2016 N 7-34р, так как определение печатного органа для опубликования муниципальных правовых актов в данном случае соответствует пункту 7 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, непосредственно решением от 29.01.2016 N 7-34р печатному органу "Ачинская газета" не представляется муниципальная преференция в понимании пункта 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

Так как предупреждение управления от 23.01.2017 N 973 не соответствует закону, нарушает права заявителя в связи с возложением на него обязанности по отмене решения от 29.01.2016 N7-34р, оспариваемый акт в соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит признанию недействительным.

Таким образом, в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение суда подлежит отмене с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленного требования.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьей 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации стороны освобождены от уплаты государственной пошлины, поэтому судебные расходы по оплате государственной пошлины сторонами при рассмотрении дела в первой и апелляционной инстанциях не понесены и распределению не подлежат.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "13" октября 2017 года по делу N А33-8216/2017 отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования.

Признать недействительным предупреждение от 23.01.2017 N 973 Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Г.Н. Борисов

Судьи

Н.А. Морозова Е.В. Севастьянова