Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 26 апреля 2018 г. N Ф02-1099/18 по делу N А78-9123/2017

город Иркутск

26 апреля 2018 г.

Дело N А78-9123/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 19 апреля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 апреля 2018 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Левошко А. Н.,

судей: Кадниковой Л. А., Юшкарёва И. Ю.,

при участии в судебном заседании прокурора Зайцевой С. А. (служебное удостоверение),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации городского округа "Город Чита" на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 20 октября 2017 года по делу N А78-9123/2017 и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 25 декабря 2017 года по тому же делу (суд первой инстанции - Судакова Ю. В., суд апелляционной инстанции: Басаев Д. В., Никифорюк Е. О., Сидоренко В. А.),

установил:

Заместитель прокурора Забайкальского края обратился в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением к администрации городского округа "Город Чита" (далее - администрация) о признании незаконным бездействия, выразившегося в непредставлении в филиал Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Забайкальскому краю (далее - орган кадастрового учета) в сроки, установленные законом, документов, воспроизводящих сведения, содержащиеся в правовом акте, которыми утверждены или изменены правила землепользования и застройки, их количестве, перечне видов разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны, документов (XML-файлов, карт (планов) объектов землеустройства), предназначенных для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН); а также об обязании администрации предоставить в орган кадастрового учета документы, воспроизводящие сведения, содержащиеся в правовых актах, которыми утверждены или изменены правила землепользования и застройки, включая сведения о территориальных зонах, устанавливаемых правилами землепользования и застройки, количестве, перечне видов разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны, документы (XML-файлов, карт (планов) объектов землеустройства), предназначенные для внесения сведений в ЕГРН.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены орган кадастрового учета, Дума городского округа "Город Чита".

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 20 октября 2017 года, оставленным без изменения постановлением Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 25 декабря 2017 года, заявленные требования удовлетворены в полном объёме.

Не согласившись с указанными судебными актами, администрация обратилась в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт.

Согласно доводам кассационной жалобы, судами не дана оценка представленным администрацией доказательствам направления в орган кадастрового учета документов по границе населенного пункта город Чита (описание границы с определением координат, землеустроительное дело), а также письму органа кадастрового учета о том, что данные документы не подлежат внесению в ЕГРН; для предоставления сведений о территориальных зонах необходимо провести систему градостроительных мероприятий, выполнение кадастровых работ, мероприятий по кадастровому учету земельных участков лесного фонда, зон с особыми условиями использования; администрацией в электронном виде для ведения государственного кадастра недвижимости в соответствии с требованиями Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" (далее - Федеральный закон N 221-ФЗ) направлялись описания территориальных зон правил землепользования и застройки городского округа "Город Чита", Регламенты и решение Думы городского округа "Город Чита" от 12.11.2009 N 171 "О принятии Правил землепользования и застройки городского округа "Город Чита", однако представить суду указанные документы не имелось возможности; администрация полагает, что до вступления в силу приказа Росреестра от 08.02.2012 N П/54 орган кадастрового учета не имел возможности принимать, хранить и ставить на регистрационный учет сведения с использованием файлов в формате XML-файла, а судами вопрос о времени начала приема Росреестром документов в формате XML-файла разрешен не был; исполнение в установленный судом срок возложенной на администрацию обязанности предполагает существенные затраты, в то время как из бюджета городского округа "Город Чита" необходимые суммы не могут быть единовременно выделены, а вопрос о выделении бюджетных средств находится в ведении Думы городского округа "Город Чита"; проведение кадастровых работ по описанию местоположения границы населенного пункта город Чита невозможно ввиду отсутствия установленных границ городского округа "Город Чита".

Прокурор представил отзыв на кассационную жалобу, в котором считает её не подлежащей удовлетворению.

В судебном заседании прокурор поддержала изложенную в отзыве правовую позицию.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом (информация в сети "Интернет" на сайте суда - fasvso.arbitr.ru и в информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), однако своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, в пределах доводов кассационной жалобы правильность применения Арбитражным судом Забайкальского края и Четвёртым арбитражным апелляционным судом норм материального права и соблюдение ими норм процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, прокуратурой Забайкальского края в апреле 2017 года проведена проверка соблюдения законодательства о государственном кадастре недвижимости, в ходе которой выявлены нарушения со стороны администрации.

Проверкой установлено, что решением Думы городского округа "Город Чита" от 12.11.2009 N 17 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа "Город Чита" Забайкальского края (далее - Правила землепользования и застройки). Правилами землепользования и застройки установлены территориальные зоны, включающие жилые зоны, общественно-деловые, производственные, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, рекреационные, зоны сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов и иных режимных территорий. В Правила землепользования и застройки решениями Думы городского округа "Город Чита" от 23.06.2016 N 102; от 23.06.2016 N 103; от 22.09.2016 N 127;

от 22.11.2016 N 128; от 22.11.2016 N 129; от 24.11.2016 N 164; от 24.11.2016 N 165;

от 24.11.2016 N 166, вносились изменения, связанные с территориальным зонированием городского округа "Город Чита". При этом администрация, располагая необходимой информацией о территориальных зонах, видах разрешенного использования, не обеспечила представление в орган кадастрового учета в установленные законом сроки документов, содержащих необходимые сведения для внесения в государственный кадастр недвижимости по всем территориальным зонам, в связи с чем прокурор обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Признавая оспариваемое бездействие администрации незаконным и возлагая на администрацию обязанность по предоставлению в орган кадастрового учета всех необходимых документов и сведений, суд первой инстанции пришел к выводу, что несоблюдение администрацией соответствующих требований Федерального закона N 221-ФЗ влечет нарушение прав неопределенного круга лиц.

Четвёртый арбитражный апелляционный суд признал данные выводы законными и обоснованными.

Руководствуясь статьёй 52, частью 2 статьи 198 АПК РФ, арбитражные суды обоснованно признали за прокурором право на обращение с вышеуказанным заявлением о признании незаконным бездействия администрации в интересах неопределенного круга лиц.

Земельным кодексом Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся, в том числе установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель (пункт 1 статьи 11).

Пунктом 20 части 1 статьи 14, частью 1 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям местной администрации отнесены, в том числе утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения.

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под правилами землепользования и застройки понимается документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

На момент принятия решений об утверждении Правил землепользования и застройки и о внесении в данные Правила изменений положениями Федерального закона N 221-ФЗ предусматривалось ведение государственного кадастра недвижимости уполномоченным органом кадастрового учета.

Сведения вносились в государственный кадастр недвижимости органом кадастрового учета на основании поступивших в этот орган в установленном настоящим Федеральным законом порядке документов (часть 5 статьи 4 Федерального закона N 221-ФЗ).

В силу статьи 15 Федерального закона N 221-ФЗ органы местного самоуправления в порядке, установленном в соответствии с настоящей статьей, обязаны направлять документы для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости в случаях принятия ими решений, в том числе об утверждении правил землепользования и застройки (пункт 5 части 1). Обязательным приложением к документам, направляемым в орган кадастрового учета, в соответствии с пунктом 5 части 1 настоящей статьи является карта (план) объекта землеустройства, подготовленная в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" (часть 5). Органы местного самоуправления направляют в орган кадастрового учета документы в соответствии с настоящей статьей в течение пяти рабочих дней с даты вступления в силу решений, указанных в части 1 настоящей статьи, а в случае, если в соответствии с частью 5 настоящей статьи требуется карта (план) объекта землеустройства, в течение шести месяцев с даты принятия указанных в части 1 настоящей статьи решений. При этом карта (план) объекта землеустройства направляется в форме электронного документа, заверенного усиленной квалифицированной электронной подписью подготовившего ее лица (часть 6).

Обязанность органа местного самоуправления в случае внесения в правила землепользования и застройки изменений направить в орган кадастрового учета документ, воспроизводящий сведения, содержащиеся в правовом акте, которым утверждены или изменены правила землепользования и застройки, включая сведения о территориальных зонах, устанавливаемых правилами землепользования и застройки, их количестве, перечне видов разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны предусматривались пунктом 5 Правил направления органами государственной власти и органами местного самоуправления документов, необходимых для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости, в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастрового учета и ведения государственного кадастра недвижимости, а также требований к формату таких документов в электронной форме (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 03.02.2014 N 71) (далее - Постановление N 71), действовавших на момент принятия Думой городского округа "Город Чита" решений о внесении изменений в Правила землепользования и застройки.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ с учетом доводов и пояснений участвующих в деле лиц, арбитражные суды обоснованно установили, что предусмотренная вышеизложенными нормами обязанность по предоставлению в орган кадастрового учета документов, воспроизводящих сведения, содержащиеся в решениях Думы городского округа "Город Чита" от 12.11.2009 N 17, от 23.06.2016 N 102; от 23.06.2016 N 103; от 22.09.2016 N 127; от 22.11.2016 N 128; от 22.11.2016 N 129; от 24.11.2016 N 164; от 24.11.2016 N 165;

от 24.11.2016 N 166 о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, связанные с территориальным зонированием городского округа "Город Чита", администрацией исполнена не была.

Поскольку с 01.01.2017 статьи 3 - 28 Федерального закона N 221-ФЗ и Правила N 71 утратили силу, рассматриваемые правоотношения по представлению соответствующих сведений регулируются положениями Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Федеральный закон N 218-ФЗ) и Правилами предоставления документов, направляемых или предоставляемых в соответствии с частями 1, 3 - 13, 15 статьи 32 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости" в федеральный орган исполнительной власти (его территориальные органы), уполномоченный Правительством Российской Федерации на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2015 N 1532).

Так, пунктом 3 части 1 статьи 32 Федерального закона N 218-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в ЕГРН в случае принятия ими решений (актов) об утверждении правил землепользования и застройки либо о внесении изменений в правила землепользования и застройки, если такими изменениями предусмотрено установление или изменение градостроительного регламента, установление или изменение границ территориальных зон.

Частью 18 статьи 32 Федерального закона N 218-ФЗ определено, что обязательным приложением к документам (содержащимся в них сведениям), направляемым в орган регистрации прав в соответствии с пунктом 3 части 1 настоящей статьи, является карта (план) объекта землеустройства, подготовленная в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" (далее - Федеральный закон N 78-ФЗ).

В силу статьи 20 Федерального закона N 78-ФЗ, пункта 7 Требований к составлению карты (плана) объекта землеустройства (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2009 N 621) карта (план) объекта землеустройства, предназначенная для внесения сведений об объекте землеустройства в государственный кадастр недвижимости, оформляется в виде электронного документа.

В случае утверждения правил землепользования и застройки либо внесения в них изменений, если такими изменениями предусмотрено установление или изменение градостроительного регламента, установление или изменение границ территориальных зон, орган местного самоуправления направляет в орган регистрации прав документ, воспроизводящий сведения, содержащиеся в правовом акте, которым утверждены или изменены правила землепользования и застройки, включая сведения о территориальных зонах, устанавливаемых правилами землепользования и застройки, в том числе сведения об установлении и изменении границ территориальных зон, количестве территориальных зон, перечне видов разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны, а также о содержании ограничений использования объектов недвижимости в пределах территориальных зон (пункт 6 Правил N 1532).

Таким образом, производимая в изложенном выше порядке актуализация сведений о территориальных зонах, устанавливаемых правилами землепользования и застройки, обеспечивает соблюдение физическими и юридическими лицами предусмотренных Земельным и Градостроительным кодексами Российской Федерации правил использования земель в соответствии с их видами разрешенного использования и целевым назначением.

Суды правильно указали, что бездействие администрации противоречит нормам как ранее применявшегося, так и действующего законодательства, тем самым нарушая права неопределенного круга лиц, поскольку не позволяет определить, соответствует ли выбранный ими вид использования земельного участка разрешенному, установить возможность его использования в выбранных целях; препятствует устойчивому развитию и функционированию социально-экономического процесса, расширению улучшению спектра коммерческих услуг, сопровождающих производственную деятельность.

При таких обстоятельствах суды первой и апелляционной инстанций, признавая незаконным оспариваемое бездействие администрации, правомерно возложили на нее обязанность по предоставлению документов, воспроизводящих сведения, содержащиеся в правовых актах, которыми утверждены или изменены правила землепользования и застройки, включая сведения о территориальных зонах, устанавливаемых правилами землепользования и застройки, их количестве, перечне видов разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны, документы (ХML-файлов, карт (планов) объектов землеустройства), предназначенные для внесения сведений в ЕГРН.

По существу доводы кассационной жалобы фактически не опровергают выводы арбитражных судов, основанные на исследовании и надлежащей оценке представленных участвующими в деле лицами доказательств и установлении всех имеющих значение обстоятельств по делу, не свидетельствуют о нарушении норм права, в силу чего судом кассационной инстанции отклоняются в соответствии с правилами статьи 286 АПК РФ.

Несогласие администрации с выводами судебных инстанций о неисполнении обязанности по направлению документов и сведений не свидетельствует о незаконности судебных актов, поскольку в нарушение правил распределения бремени доказывания, установленных статьёй 65, частью 5 статьи 200 АПК РФ, соответствующих доказательств в подтверждение своих доводов администрацией не представлено.

Приведенные в кассационной жалобе доводы администрации о необходимости проведения системы градостроительных мероприятий и о невозможности исполнения решения суда в установленный срок являлись предметом проверки в суде апелляционной инстанции и обоснованно были признаны несостоятельными и документально неподтвержденными. Кроме того, устанавливая шестимесячный срок исполнения судебного решения, суд первой инстанции не вышел за пределы нормативного регулирования соответствующих правоотношений.

Ссылка администрации в кассационной жалобе на возникновение возможности по направлению в орган кадастрового учета сведений с использованием файлов в формате XML-файл только после издания приказа Росреестра от 08.02.2012 N П/54 "О внесении изменений в Приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 24.03.2011 N П/83 "О реализации информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости в электронном виде" отклоняется судом кассационной инстанции, поскольку не свидетельствует о законности оспариваемого бездействия в рассматриваемый период и об отсутствии у администрации объективной возможности направить все необходимые документы в орган кадастрового учета.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты на основании пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 20 октября 2017 года по делу N А78-9123/2017 и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 25 декабря 2017 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Н. Левошко

Судьи

Л.А. Кадникова И.Ю. Юшкарёв