Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28 февраля 2019 г. N Ф02-359/19 по делу N А33-17203/2018

город Иркутск

28 февраля 2019 г.

Дело N А33-17203/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 21 февраля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 февраля 2019 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Кадниковой Л.А.,

судей: Сонина А.А., Шелёминой М.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "СД Альфа Капитал" на решение Арбитражного суда Красноярского края от 21 августа 2018 года по делу N А33-17203/2018, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 08 ноября 2018 года по тому же делу (суд первой инстанции: Болуж Е.В.; суд апелляционной инстанции: Севастьянова Е.В., Иванцова О.А., Юдин Д.В.),

установил:

администрация г. Красноярска (ИНН 2451000840, ОГРН 1022402655758; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - Красноярское УФАС России, антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписания N 22-15-18 от 22.05.2018.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент градостроительства администрации г. Красноярска, общество с ограниченной ответственностью "СД Альфа Капитал" (далее - ООО "СД Альфа Капитал", общество).

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 21 августа 2018 года в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 08 ноября 2018 года решение суда от 21 августа 2018 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе ООО "СД Альфа Капитал" ставит вопрос о проверке законности судебных актов по основаниям неприменения судами закона, подлежащего применению, статьи 5 Гражданского кодекса Российской Федерации; как считает заявитель кассационной жалобы, в г. Красноярске сложился обычай в части содержания сообщения администрации города о предоставлении земельного участка; просит судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт.

В отзыве на кассационную жалобу Красноярское УФАС России полагает судебные акты законными и обоснованными.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), однако своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие.

Проверив правильность применения судами двух инстанций норм материального и процессуального права по делу и исходя из доводов кассационной жалобы и отзыва относительно жалобы, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не усмотрел оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как следует из материалов дела и установлено судами двух инстанций, в адрес Красноярского УФАС России поступили обращения Прокуратуры г. Красноярска (вх. N 22810 от 05.12.2017, исх. N 7/1-05-2017 от 04.12.2017) о нарушении действующего антимонопольного законодательства администрацией г. Красноярска при реализации муниципальной услуги по предоставлению земельных участков для использования в целях строительства надземной автостоянки для дорожной спецтехники и инженерного обеспечения (с предварительным согласованием мест размещения объектов) ООО "СД Альфа Капитал".

Исходя из требований статьи 23, части 1 статьи 39, статей 39.1, 41, 48.1, части 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), комиссия антимонопольного органа приняла решение N 22-15-18 от 22.05.2018, которым признала администрацию г. Красноярска нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части издания распоряжения от 24.07.2015 N 3659-недв с нарушением требований статей 11, 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации. Следствием этих действий стало заключение договора аренды земельного участка N 1184 от 04.08.2015, что привело к нарушению прав на равный доступ хозяйствующих субъектов к получению в пользование земельных участков муниципальной (государственной) собственности

Названное привело (могло привести) к ограничению конкуренции за право предоставления в аренду земельных участков для целей строительства в территориальных границах г. Красноярска и свидетельствует о нарушении публичного порядка, обеспечивающего конкуренцию.

Решено выдать администрации г. Красноярска предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства: отменить распоряжение администрации г. Красноярска N 3659-недв от 24.07.2015; принять исчерпывающие меры, направленные на возврат имущества - земельного участка с кадастровым номером: 24:50:0400067:2947; принять исчерпывающие меры, направленные на расторжение договора аренды N 1184 от 04.08.2015; передать материалы дела N 22-15-18 уполномоченному должностному лицу Красноярского УФАС России для решения вопроса о привлечении виновных должностных лиц администрации г. Красноярска к административной ответственности по части 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Общество оспорило данное решение и выданное на его основе предписание в Арбитражном суде Красноярского края.

Отказывая обществу в удовлетворении заявленных им требований, суды двух инстанций правомерно исходили из следующего.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с нормативными правовыми актами, действующими в Российской Федерации.

Как следует из пункта 1 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на момент принятия актов о предоставлении ООО "СД Альфа Капитал" земельного участка), предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию либо с предварительным согласованием места размещения объекта, либо без предварительного согласования места размещения объекта.

Пунктом 5 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации определен порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, который включает в себя: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 настоящего Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; - выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 настоящего Кодекса.

В силу пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства.

Указанное требование закона обеспечивает гарантированный Конституцией Российской Федерации доступ всех граждан и юридических лиц к участию в разрешении вопросов, касающихся предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для использования в предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 6 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации в случае, если земельный участок сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом, его предоставление для строительства осуществляется в соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 настоящей статьи, т.е. с проведением торгов.

Передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 по делу N А76-4758/2009, указанное требование закона было призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан (подпункты 4 и 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, осуществлялось путем проведения торгов по правилам пункта 4 статьи 30 Кодекса. Такой способ предоставления земельных участков позволял обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Между тем, материалами дела о нарушении антимонопольного законодательства и судами было установлено, что ООО "СД Альфа Капитал" 23.01.2015 обратилось в адрес Департамента муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Красноярска (далее - Департамент) с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта (парка и спортивно-оздоровительного комплекса) по адресу: г. Красноярск, ул. 9 Мая - ул. Водопьянова.

В выпуске газеты "Городские новости" от 04.02.2015 опубликована информация о том, что "администрация г. Красноярска сообщает о выборе земельного участка для предстоящего строительства парка и здания спортивно - оздоровительного комплекса по адресу: г. Красноярск, Советский район, ул. 9 Мая - ул. Водопьянова".

Согласно акту о выборе земельного участка от 26.02.2015, подготовленному на основании заявления общества, для размещения парка и здания спортивно-оздоровительного комплекса выбран земельный участок площадью 24 364 кв. м по адресу: г. Красноярск, Советский район, ул. 9 Мая - ул. Водопьянова.

Распоряжением администрации г. Красноярска N 1125-недв от 27.02.2015 предварительно согласовано предоставление ООО "СД Альфа Капитал" вышеуказанного участка, утвержден акт о его выборе.

Распоряжением администрации г. Красноярска N 3659-недв от 24.07.2015 обществу на 3 года предоставлен в аренду земельный участок с кадастровым номером 24:50:0400067:2947 площадью 24 364 кв. м, расположенный по адресу: г. Красноярск, ул. 9 Мая - ул. Водопьянова, для строительства парка и здания спортивно-оздоровительною комплекса и инженерного обеспечения.

04.08.2015 между Департаментом и обществом заключен договор N 1184 аренды земельного участка с кадастровым номером 24:50:0400067:2947 сроком действия до 23.07.2018.

Таким образом, как установили суды, на шестнадцатый рабочий день после опубликования администрацией извещения о выборе земельного участка (27.02.2015) администрацией принято распоряжение о предварительном согласовании места размещения объекта и утвержден акт о выборе земельного участка (с 1 марта 2015 года вступила в силу новая редакция Кодекса о предоставлении земельных участков для строительства).

Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации стадий и условий выбора земельного участка под строительство, акт о выборе земельного участка, как признали суды, может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования и по прошествии разумного срока реагирования на соответствующую информацию.

В силу положений, ранее закреплённых в Земельном кодексе Российской Федерации, обычным сроком для реализации права на представление земельного участка и заявления возражений являлся месяц, что усматривается, в частности, из положений статей 30.1 (пункт 3), 34 (пункт 4) Земельного кодекса Российской Федерации, которыми предусмотрен месячный срок для реагирования другими лицами на публикацию о предстоящем предоставлении земельного участка.

Суды учли, что фактический выбор земельного участка был произведен на шестнадцатый рабочий день после публикации сообщения газете "Городские новости", что указывает на формальное выполнение администрацией требований законодательства по информированию населения и отсутствие заинтересованности в выявлении круга субъектов - конкурентов на том же товарном рынке.

Суды также установили, что и само информационное сообщение выполнено администрацией г. Красноярска ненадлежащим образом, указав, что информационное сообщение, опубликованное в газете "Городские новости" от 04.02.2015, носит неопределенный характер, сообщает о свершившемся факте - "о выборе земельного участка", к каким-либо действиям лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка, не побуждает. Сообщение не содержит сведений о возможном обращении заинтересованных лиц с заявлением о предоставлении вышеуказанного участка, сроках, в течение которых можно обратиться с заявлением, а также сведений о месте обращения с вопросами и заявлениями (отсутствует контактная информация, адрес, номера телефонов и т.д.)

Из содержания сообщения невозможно установить точное местонахождение выбираемого земельного участка, его площадь. В сообщении отсутствуют координаты, номер кадастрового квартала, ориентиры и иные характеристики, по которым можно идентифицировать участок в качестве объекта предстоящего предоставления в целях выявления возможных возражений населения против размещения конкретного объекта, а также выявления иных претендентов на застройку испрашиваемого земельного участка.

Ненадлежащее опубликование информации о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства, а также незаблаговременная публикация такой информации о предоставлении земельных участков для целей, связанных со строительством, привели (могли привести) к ограничению прав потенциальных заявителей на получение земельного участка в аренду.

Оспариваемое решение антимонопольного органа содержит также мотивированные выводы о том, что рынок получения права владения и (или) пользования муниципальным имуществом (земельными участками) на территории г. Красноярска является конкурентным среди покупателей данного права, только на территории г. Красноярска действует более 1000 организаций, осуществляющих строительство объектов различного назначения; анализ товарного рынка выполнен в соответствии с пунктом 10.7. приказа ФАС России от 28.04.2010 N 220 (ред. от 20.07.2016) "Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке" по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Доводы заявителя кассационной жалобы сводятся к неприменению судами положений статьи 5 Гражданского кодекса Российской Федерации, в то время как в г. Красноярске сложился обычай в части содержания вышеупомянутых сообщений.

Согласно пункту 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела 1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" под обычаем, который в силу статьи 5 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть применен судом при разрешении гражданско-правового спора, следует понимать не предусмотренное законодательством, но сложившееся, то есть достаточно определенное в своем содержании, широко применяемое правило поведения при установлении и осуществлении гражданских прав и исполнении гражданских обязанностей не только в предпринимательской, но и иной деятельности, например, определение гражданами порядка пользования общим имуществом, исполнение тех или иных обязательств.

Подлежит применению обычай как зафиксированный в каком-либо документе (опубликованный в печати, изложенный в решении суда по конкретному делу, содержащему сходные обстоятельства, засвидетельствованный Торгово-промышленной палатой Российской Федерации), так и существующий независимо от такой фиксации. Доказать существование обычая должна сторона, которая на него ссылается (статья 56 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, статья 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Администрация в порядке статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не доказала судам, что в г. Красноярске сложился обычай в части содержания сообщения администрации о предоставлении земельного участка, в том числе, в том понимании обычая, которое содержится, в частности, в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25.

Кроме того, в качестве нарушения антимонопольного законодательства администрации вменено не только ненадлежащее составление информационного сообщения, но и фактический выбор земельного участка в сроки, не позволившие другим конкурентам отреагировать на публикацию о предстоящем предоставлении земельного участка.

Доводы заявителя кассационной жалобы о том, что требования, которые антимонопольный орган предъявляет к администрации, должны иметь законное обоснование - буквально опираться на норму закона, которую администрация нарушила, проверены.

Согласно пункту 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Следовательно, администрация должна была указать конкретную норму права, дающую ей основания действовать вышеизложенным образом. Такое законодательство приведено не было. В свою очередь, Красноярское УФАС России доказало, что рассматриваемые действия администрации могли привести к ограничению конкуренции.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Красноярского края и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Красноярского края от 21 августа 2018 года по делу N А33-17203/2018, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 08 ноября 2018 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Л.А. Кадникова

Судьи

А.А. Сонин М.М. Шелёмина