Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 5 марта 2019 г. N Ф02-561/19 по делу N А19-7877/2018

город Иркутск

05 марта 2019 г.

Дело N А19-7877/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 26 февраля 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 05 марта 2019 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Шелёминой М.М.,

судей: Кадниковой Л.А., Сонина А.А.,

при участии в судебном заседании представителей: Контрольно-счетной палаты Иркутской области Муляровой Л.Н. (доверенность от 25.01.2019), Махтиной Ю.Б. (доверенность от 25.01.2019), Сергеева С.С. (доверенность от 26.02.2019), Министерства по молодежной политике Иркутской области Каменяр О.В. (доверенность от 08.06.2018), Токаревой О.Ю. (доверенность от 01.02.2019),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Контрольно-счетной палаты Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 19 сентября 2018 года по делу N А19-7877/2018, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 28 ноября 2018 года по тому же делу (суд первой инстанции - Мусихина Т.Ю., суд апелляционной инстанции: Желтоухов Е.В., Ломако Н.В., Сидоренко В.А.),

установил:

Министерство по молодежной политике Иркутской области (далее - Министерство) обратилось Арбитражный суд Иркутской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконными действий Контрольно-счетной палаты Иркутской области (далее - КСП Иркутской области) по проведению проверки законного и эффективного (экономного и результативного) использования средств областного бюджета, выделенных в 2016 и 2017 годах на реализацию мероприятий подпрограммы "Качественное развитие потенциала и воспитание молодежи" на 2014-2020 годы государственной программы Иркутской области "Молодежная политика" на 2014-2020 годы; о признании недействительными подпунктов 2.1, 2.3 пункта 2, пунктов 3.1, 3.2, 3.4 пункта 3 представления КСП Иркутской области от 21.03.2018 N 12/5-ПР; о признании недействительными слов в абзаце 2 предложений представления КСП Иркутской области от 21.03.2018 N 12/5-ПР: "исключить из технического задания к аукционной документации ограничение места проведения лагеря "Ольхонский район", а также необоснованных требований, не связанных с эффективностью реализации мероприятия"; об обязании КСП Иркутской области устранить нарушения прав и законных интересов Министерства.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 19 сентября 2018 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 28 ноября 2018 года, заявленные требования удовлетворены частично. Признаны недействительными: подпункт 2.1 пункта 2 представления от 21.03.2018 N 12/5-ПР в части слов: "_(ущерб) только в части проживания и питания участников лагеря в размере расчётно, более 5,4 млн. рублей", подпункт 3.1 пункта 3 представления, а также в части слов: "Исключить из технического задания к аукционной документации ограничение места проведения лагеря (Ольхонский район), а также необоснованных требований, не связанных с эффективностью реализации мероприятия", изложенных в абзаце 2 предложений представления от 21.03.2018 N 12/5-ПР. На КСП Иркутской области возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Министерства. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

КСП Иркутской области обратилась в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые по делу судебные акты в части удовлетворенных требований по мотивам неправильного применения судами статей 10, 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ), статей 34, 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 1 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ), статьи 98 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), статей 15, 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации, нарушения судами статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять новый судебный акт.

По мнению заявителя кассационной жалобы, судами неверно дана оценка оспариваемому представлению, как акту, содержащему властное предписание, обладающему принудительным воздействием, как итог внешнего государственного контроля, содержащему выводы об имеющихся нарушениях и возлагающему на проверяемое лицо обязанности по его исполнению; представление КСП Иркутской области направлено на организацию мер по устранению выявленных нарушений и предупреждение нарушений, сама по себе информация о нарушениях, изложенная в мотивировочной части представления, основанная на данных акта и отчетов КСП, не влечет требование в резолютивной части об устранении этих нарушений и, соответственно, не нарушает какие-либо права Министерства и не возлагает на него обязанности, помимо предусмотренных бюджетным законодательством; требование о возмещении ущерба или вреда представление не содержит, указано лишь на факты нарушений и недостатков в его деятельности, влекущих неэкономное использование бюджета и риски неэффективного использования; отдельные положения представления как единого документа, в котором резолютивная часть неразрывна с его мотивировочной частью, признаны недействительными без учета резолютивной части; в части подпункта 2.1 представления в резолютивной части отсутствует требование о возмещении ущерба и сумма вообще не упоминается; бюджетные средства использованы на меньшее количество участников, чем их было фактически, что подтверждено материалами дела; положения статей 15, 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям не применяются; суды не установили, какие права и законные интересы Министерства нарушены оспариваемым представлением; сведения, изложенные в подпункте 3.1 пункта 3 мотивировочной части представления во взаимосвязи с его резолютивной частью направлены на предупреждение в дальнейшем подобных нарушений и для использования в дальнейшем при подготовке аукционной документации; вывод о нарушении законодательства о защите конкуренции и о противодействии коррупции отсутствует, указано лишь на признаки этих нарушений.

В отзыве на кассационную жалобу Министерство считает ее доводы несостоятельными, противоречащими нормам материального права и фактическим обстоятельствам дела.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru).

Представители КСП Иркутской области и Министерства в судебном заседании подтвердили доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в соответствии с Планом работы Контрольно-счетной платы Иркутской области на 2018 год в отношении Министерства проведено контрольное мероприятие "Проверка законного и эффективного (экономного и результативного) использования средств областного бюджета, выделенных в 2016 и в 2017 годах на реализацию мероприятий подпрограммы "Качественное развитие потенциала молодежи" на 2014-2020 годы государственной программы Иркутской области "Молодежная политика" на 2014- 2020 годы".

По результатам проверки составлен акт проверки от 27.02.2018 N 22/08-а и отчет от 21.03.2018 N 12/4-КМ.

КСП Иркутской области выдано представление от 21.03.2018 N 12/5-ПР в адрес Министерства, из которого следует, что с учетом установленных требований к участникам молодежного лагеря (возраст от 18 - 30 лет, обязательная регистрация в АИС, подписанное обязательство участника лагеря) фактическими участниками лагеря в 2016 являлись не более 297 человек, в 2017 - не более 231 человека. Таким образом, включение в состав участников лагеря лиц, не имеющих к этому оснований (без соблюдения установленных требований к участникам), привело к необоснованным расходам областного бюджета (ущерб) только в части проживания и питания участников лагеря в размере расчетно более 5,4 млн. рублей (подпункт 2.1 пункта 2 мотивировочной части). В рамках проведения аудита в сфере закупок (Закон о контрактной системе) анализ технических заданий к аукционной документации по организации и проведению молодежного лагеря Байкал 2020 выявил включение ряда необоснованных требований, не связанных с эффективностью реализации мероприятия, свидетельствующих о единственном поставщике данных услуг, что является нарушением положений статьи 33 Закона о контрактной системе, ведет к созданию необоснованных препятствий для участников закупки и сокращению их количества, является признаком ограничения конкуренции и содержит признаки состава коррупционного правонарушения (статья 1 Федерального закона N 273-ФЗ "О противодействии коррупции") (подпункт 3.1 пункта 3 мотивировочной части). С учетом, в том числе изложенного, Министерству предложено проанализировать результаты контрольного мероприятия, принять меры по устранению выявленных нарушений и недостатков с целью исключения подобных фактов в дальнейшем, в том числе:

- по мероприятию "Организация и проведение международного лагеря "Байкал-2020" провести работу по наполнению интенсивной образовательной части программы мероприятия, привлечению качественного состава лекторов и экспертов. Организовать работу по набору участников молодежного лагеря, соответствующих установленным требованиям. Исключить из технического задания к аукционной документации ограничение места проведения лагеря (Ольхонский район), а также необоснованных требований, не связанных с эффективностью реализации мероприятия. Усилить контроль за своевременным и полным исполнением заключенных контрактов.

О результатах рассмотрения настоящего представления и принятых мерах необходимо проинформировать КСП области до 30 апреля 2018 года.

Министерство, полагая, что названное представление в вышеприведённой части не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы, обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с указанным заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя частично заявленные требования, исходили из того, что оспариваемый акт в указанной части не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене, а кассационную жалобу - удовлетворению в силу следующего.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (часть 1).

При этом в силу части 3 названной статьи органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

Воля законодателя установить действенный механизм внешнего финансового контроля на каждом его этапе с целью последовательной и эффективной реализации требований бюджетного законодательства предполагает правовую природу рассматриваемого представления КСП Иркутской области как акта властного органа, обязательного к исполнению. Иначе значимый этап финансового контроля лишается должной результативности и сводится лишь к обмену информацией, не порождающей у его участников каких-либо прав и обязанностей.

Для лиц, в компетенцию которых входит рассмотрение данного представления, этот ненормативный правовой акт является окончательным актом, по результатам рассмотрения которого надлежит принятие соответствующих мер реагирования, это свидетельствует не только о констатации нарушений, но и об обязательном принятии соответствующих мер реагирования, что указывает на возложение на таких лиц дополнительных обязанностей.

В этой связи доводы заявителя кассационной жалобы о том, что представление КСП Иркутской области содержит только информацию о нарушениях, не влечет требование об устранении этих нарушений и, соответственно, не нарушает какие-либо права Министерства, не возлагает на него какие-либо обязанности, поэтому не может быть оспорено в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, подлежат отклонению, как противоречащие положениям статей 13, 16 Федерального закона N 6-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции верно указал, что данное представление, как итог внешнего государственного контроля, характеризует деятельность проверяемого государственного органа, влияя на имидж государственной власти субъекта, частью которого является, в частности, Министерство. С учетом принципа гласности в деятельности КСП Иркутской области ее выводы об имеющихся нарушениях, содержащихся в представлении, в полной мере затрагивают интересы и права проверяемого лица и обеспечиваются его правом на судебную защиту.

Согласно подпункту 2.1 пункта 2 мотивировочной части представления с учетом установленных требований к участникам молодежного лагеря (возраст от 18 - 30 лет, обязательная регистрация в АИС, подписанное обязательство участника лагеря) фактическими участниками лагеря в 2016 являлись не более 297 человек, в 2017 - не более 231 человека. Таким образом, включение в состав участников лагеря лиц, не имеющих к этому оснований (без соблюдения установленных требований к участникам), привело к необоснованным расходам областного бюджета (ущерб) только в части проживания и питания участников лагеря в размере расчетно более 5,4 млн. рублей.

Из акта проверки и отчета следует, что в нарушение приказов Министерства по физической культуре, спорту и молодежной политике Иркутской области от 08.02.2016 N 19-мпр и Министерства по молодежной политике Иркутской области от 25.11.2016 N 41-мпр количество участников молодежного лагеря, соответствующих установленным требованиям к участникам, составило: в 2016 году - 297 человек вместо 500 человек, в 2017 году - 231 человек вместо 550 человек, в результате указанного причинен ущерб в размере расчетно более 5,4 млн. рублей.

Суд апелляционной инстанции, правильно применяя положения статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющей критерии ущерба, по результатам исследования и оценки в порядке, предусмотренном главой 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленных доказательств и доводов сторон пришел к выводу о недоказанности КСП того, что Министерство на содержание участников мероприятий (питание и проживание) (297 человек в 2016 году и 231 в 2017 году) использовало средства в размерах, как если бы участниками мероприятий было максимально заявленное количество участников (500 и 550 человек, соответственно). Суд признал неустановленным КСП факт использования средств на меньшее количество участников, чем это было предусмотрено условиями финансирования и причинения указанным ущерба бюджету Иркутской области.

Материалы дела не содержат доказательства, опровергающие данный вывод.

Кроме того, КСП не установила точную сумму ущерба, в представлении указано расчетно более 5, 4 млн. рублей, что не соотносится с нормативной регламентацией содержания представления.

Таким образом, суды пришли к обоснованному выводу о несоответствии подпункта 2.1 пункта 2 представления в части слов: "_(ущерб) только в части проживания и питания участников лагеря в размере расчетно более 5,4 млн. рублей" действующему законодательству.

Признавая недействительным представление в части подпункте 3.1 пункта 3, суды, правильно применяя положения статьи 98 Закона о контрактной системе, согласно которой контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляют анализ и оценку результатов закупок, достижения целей осуществления закупок, определенных в соответствии со статьей 13 настоящего Федерального закона, части 1 статьи 265, статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также с учётом полномочий КСП Иркутской области, исходили из того, что вопросы создания рассматриваемыми действиями необоснованных препятствий третьим лицам на участие в аукционе не входит в компетенцию КСП Иркутской области, поскольку это не находится в сфере аудита сферы закупок; контроль в сфере закупок к компетенции КСП не отнесен.

Ссылка на то, что КСП Иркутской области установлены лишь признаки нарушения законодательства о противодействии коррупции отклонена судом апелляционной инстанции, как неподтвержденная материалами дела, с учетом пояснений представителя КСП Иркутской области о том, что данные обстоятельства лишь основаны на предположении, в связи с чем материалы направлены для дальнейшей оценки в следственные органы.

Выводы судов основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Доводы заявителя кассационной жалобы, оспаривающие данные выводы судов, проверены, однако, поскольку они не свидетельствуют о нарушении судами норм материального и процессуального права при рассмотрении настоящего спора, и по существу направлены на иную оценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств, не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции, исходя из предусмотренных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределов его компетенции.

Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Иркутской области и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 19 сентября 2018 года по делу N А19-7877/2018, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 28 ноября 2018 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.М. Шелёмина

Судьи

Л.А. Кадникова А.А. Сонин