Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 7 марта 2019 г. N Ф02-6338/18 по делу N А19-4819/2018

город Иркутск

07 марта 2019 г.

Дело N А19-4819/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 28 февраля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 марта 2019 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Кадниковой Л.А.,

судей: Загвоздина В.Д., Шелёминой М.М.,

при участии в судебном заседании представителей Международного учреждения здравоохранения и дополнительного образования Научно-исследовательский институт клинической медицины Чухломиной К.В. (доверенность от 17.09.2018 N 321-Д), Николаева А.Н. (доверенность от 28.01.2019 N 027-Д), Нечаевой М.В. (доверенность от 11.07.2018 N 227-Д); Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области Бардаханова М.Р. (доверенность от 12.12.2018 N 5643/18), Иванова В.В. (доверенность от 15.01.2019 N 125/19); Правительства Иркутской области Хаитова Г.А. (доверенность от 09.04.2018 N 02-09-1621/18),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы Международного учреждения здравоохранения и дополнительного образования Научно-исследовательский институт клинической медицины и Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 11 июля 2018 года по делу N А19-4819/2018, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2018 года по тому же делу (суд первой инстанции: Позднякова Н.Г.; суд апелляционной инстанции: Сидоренко В.А., Басаев Д.В., Каминский В.Л.),

установил:

Правительство Иркутской области обратилось в Арбитражный суд Иркутской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее - Иркутское УФАС России, Управление, антимонопольный орган) с заявлением о признании недействительными решения N 96/18 от 06.02.2018 и предписания N 34/18 от 06.02.2018.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Иркутской области, общество с ограниченной ответственностью "Просто лаборатория", Международное учреждение здравоохранения и дополнительного образования Научно-исследовательский институт клинической медицины (далее - МУЗ ДО НИИ Клинической медицины), Министерство здравоохранения Иркутской области.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 11 июля 2018 года заявленные требования удовлетворены. Суд признал решение антимонопольного органа N 96/18 от 06.02.2018 и предписание N 34/18 от 06.02.2018 незаконными как не соответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Постановлением Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2018 года решение суда от 11 июля 2018 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе МУЗ ДО НИИ Клинической медицины ставит вопрос о проверке законности судебных актов как постановленных с неправильным применением норм материального права вследствие неприменения подлежащих применению норм материального права, а также с нарушением норм процессуального права, что выразилось в неполном выяснении обстоятельств дела, имеющих значение для его разрешения, а также без учёта сложившейся судебной практики; просит судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт от отказе в удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе Иркутское УФАС России указывает на то, что оспариваемые ненормативные правовые акты соответствуют нормам действующего законодательства и не нарушают прав и законных интересов Правительства Иркутской области; вывод комиссии Иркутского УФАС России о том, что именно Правительство Иркутской области имеет возможность обеспечить разработку и реализацию механизма (системы) распределения объёмов оказания медицинской помощи в рамках программы обязательного медицинского страхования, предусматривающего обязательные для комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования объективные критерии распределения объёмов оказания медицинской помощи на недискриминационных условиях, является верным и соответствует действующим нормам материального права, в том числе Закону о защите конкуренции; просит судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В отзыве на кассационные жалобы Правительство Иркутской области указывает на то, что разработка и утверждение механизма и критериев распределения объёмов медицинской помощи в рамках системы обязательного медицинского страхования будет являться выходом Правительства Иркутской области за пределы его полномочий, и соответствующий правовой акт будет с абсолютно высокой долей вероятности признан недействующим в рамках административного судопроизводства; просит оставить кассационные жалобы без удовлетворения.

В отзыве на кассационные жалобы Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Иркутской области считает судебные акты подлежащими отмене.

Кассационные жалобы рассматриваются в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании 29.01.2019 представители МУЗ ДО НИИ Клинической медицины и Иркутского УФАС России поддержали доводы своих кассационных жалоб.

Представитель Правительства Иркутской области считает судебные акты законными, просит оставить их без изменения.

Другие лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), однако своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не направили, в связи с чем кассационные жалобы рассматриваются в их отсутствие.

Определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 29 января 2019 года рассмотрение кассационных жалоб отложено на 28 февраля 2019 года.

Определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 27 февраля 2019 года произведена замена судьи Левошко А.Н. судьёй Загвоздиным В.Д. Рассмотрение кассационных жалоб начато с самого начала.

В судебном заседании 28.02.2019 представители МУЗ ДО НИИ Клинической медицины, Иркутского УФАС России, Правительства Иркутской области высказали позиции, изложенные в кассационных жалобах и отзыве на кассационные жалобы.

Проверив правильность применения судами двух инстанций норм материального и процессуального права по делу и исходя из доводов кассационных жалоб, отзывов относительно жалоб, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не усмотрел оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как следует из материалов дела и установлено судами, антимонопольным органом Правительству Иркутской области выдано предупреждение N 43 от 14.06.2017 о прекращении бездействия, содержащего признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, путем принятия мер по созданию условий, направленных на недискриминационное распределение объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи в Иркутской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, путем обеспечения разработки и реализации механизма (системы) распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках указанной программы обязательного медицинского страхования, предусматривающего обязательные для комиссии объективные критерии распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках программы обязательного медицинского страхования на недискриминационных условиях.

Поскольку предупреждение N 43 от 14.06.2017 Правительством Иркутской области не было исполнено, приказом Иркутского УФАС России N 244 от 18.09.2017 в отношении заявителя возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением комиссии Иркутского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства N 98/18 от 06.02.2018 Правительство Иркутской области признано нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с бездействием по созданию условий, направленных на недискриминационное распределение объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи в Иркутской области, путем обеспечения разработки и реализации механизма (системы) распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках программы обязательного медицинского страхования, предусматривающего обязательные для Комиссии объективные критерии распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках программы обязательного медицинского страхования на недискриминационных условиях.

Во исполнение данного решения выдано предписание N 34/18 от 06.02.2018, согласно которому Правительству Иркутской области предписывалось в срок до 02.04.2018 прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем принятия мер по созданию условий, направленных на недискриминационное распределение объемов оказания медицинской помощи в рамках Территориальной программы, а именно, обеспечением разработки и реализации механизма (системы) распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках указанной программы обязательного медицинского страхования, предусматривающего обязательные для Комиссии объективные критерии распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках программы обязательного медицинского страхования на недискриминационных условиях.

Правительство Иркутской области оспорило решение и предписание антимонопольного органа в Арбитражном суде Иркутской области.

Удовлетворяя заявленные требования и признавая ненормативные правовые акты антимонопольного органа незаконными как не соответствующие Закону о защите конкуренции, суды двух инстанций правомерно исходили из следующего.

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно правовой позиции, выраженной в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Следовательно, антимонопольным органам при признании нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, помимо доказывания незаконности действия органа власти со ссылками на конкретные нарушенные нормы отраслевого законодательства, необходимо доказывать последствия нарушения (в том числе возможные) в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции. Именно доказанность данного обстоятельства является определяющей на стадии рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

При этом достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Приведённая выше правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 N 8799/11.

В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, указано, что при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

Антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Иное нарушение действующего законодательства органом власти, само по себе не является нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При квалификации нарушений по статье 15 Закона о защите конкуренции антимонопольным органом должно быть указано на соответствующие признаки ограничения конкуренции, поименованные в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции и имевшие (могущие иметь) место быть в результате действия органа власти (или организации).

В частности, к таким признакам относятся: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем следует учитывать, что перечень признаков ограничения конкуренции, указанный в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции, не является исчерпывающим.

Признавая Правительство Иркутской области нарушившим Закон о защите конкуренции, антимонопольный орган посчитал, что бездействие по созданию условий, направленных на недискриминационное распределение объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи в Иркутской области, путем обеспечения разработки и реализации механизма (системы) распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках программы обязательного медицинского страхования, предусматривающего обязательные для комиссии объективные критерии распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках программы обязательного медицинского страхования на недискриминационных условиях, не соответствует положениям части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Между тем, суды установили, исходя из положений статьи 36 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 326-ФЗ), что действующим законодательством установлены следующие основные критерии, являющиеся основаниями для распределения объемов медицинской помощи между медицинскими организациями в сфере обязательного медицинского страхования: численность и половозрастная структура застрахованных лиц; количество прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим амбулаторно-поликлиническую помощь; потребность застрахованных лиц в медицинской помощи; учет профилей отделений (коек), врачебных специальностей; учет показателей потребления медицинской помощи по данным персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам.

В этой связи суды мотивированно указали, что действующее законодательство в сфере обязательного медицинского страхования не содержит положений, обязывающих Правительство Иркутской области, помимо имеющегося регулирования, разработать и реализовать механизм (систему) распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках программы обязательного медицинского страхования, предусматривающий обязательные для комиссии объективные критерии распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках программы обязательного медицинского страхования.

Заявители кассационных жалоб не опровергли эти выводы судов, так как не указали соответствующую норму права, обязывающую Правительство Иркутской области не бездействовать в названной сфере.

Следовательно, исходя из правовых подходов по доказыванию объективной стороны нарушения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, содержащихся в пункте 8 вышеуказанного Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30, следует признать, что Правительство Иркутской области указало соответствующую норму закона, а именно: Федеральный закон N 326-ФЗ, дающий Правительству Иркутской области основание осуществлять правомерное бездействие, не образующее нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В свою очередь, исходя из тех же правовых подходов, а также объёма доказывания влияния соответствующих действий (бездействия) на состояние конкуренции, содержащих в пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, суды мотивированно указали следующее.

Иркутским УФАС России не установлено, каким образом бездействие Правительства Иркутской области ограничивает конкуренцию или может привести к ее ограничению, какие хозяйствующие субъекты действуют на соответствующем рынке и в чем выразилось получение ими преимуществ по сравнению с третьими лицами по делу.

Антимонопольный орган не привел убедительного обоснования того, каким образом отсутствие утвержденных Правительством Иркутской области критериев распределения объемов оказания медицинской помощи в рамках программы обязательного медицинского страхования привело (могло привести) к ограничению доступа на товарный рынок либо устранению с товарного рынка хозяйствующих субъектов.

Следовательно, являются правильными утверждения судов о том, что само по себе несогласие медицинских организаций с распределенными объемами оказания медицинской помощи в рамках обязательного медицинского страхования, равно как и нарушения при распределении таких объемов (при их доказанности) не могут свидетельствовать о наличии в бездействии Правительства Иркутской области по созданию условий, направленных на недискриминационное распределение объемов оказания медицинской помощи, признаков нарушения антимонопольного законодательства. По этим мотивам также не могут быть учтены доводы кассационной жалобы МУЗ ДО НИИ Клинической медицины, поскольку предметом настоящего дела не является обоснованность конкретного определения объёмов оказания медицинской помощи в рамках обязательного медицинского страхования.

Предметом настоящего спора является вопрос о наличии в бездействии Правительства Иркутской области нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, объективная сторона которого описана в оспариваемом решении Иркутского УФАС России.

По этим основаниям не могут быть учтены ссылки заявителей кассационных жалоб на конкретную судебную практику.

Вместе с тем в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 25.11.2016 N 308-КГ16-15474 высказан правовой подход о том, что действующее законодательство в сфере обязательного медицинского страхования не содержит положений, обязывающих орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации определять порядок распределения объёмов медицинской помощи в рамках обязательного медицинского страхования.

Предписание, выданное на основании незаконного решения антимонопольного органа, также правомерно было признано судами незаконным.

Кроме того, суд кассационной инстанции отмечает, что требование предписания об обеспечении разработки и реализации Правительством Иркутской области вышеназванного механизма (системы) распределения объёмов оказания медицинской помощи фактически означает требование принятия нормативного правового акта по указанному вопросу.

Между тем, согласно правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 03.04.2012 N 630-О, а также в Обзоре практики Конституционного Суда Российской Федерации за второй и третий кварталы 2012 года, из содержания подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции следует, что антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и иным указанным в законе органам или организациям обязательные для исполнения предписания об отмене или изменения как индивидуальных (ненормативных), так и нормативных актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

Следовательно, оспариваемое предписание, содержащее требование принять нормативный правовой акт, противоречит также и положениям статьи 23 Закона о защите конкуренции.

Выводы судов по делу основаны на установленных по делу обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах и постановлены при правильном применении норм материального и процессуального права, в связи с чем кассационные жалобы удовлетворению не подлежат.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Иркутской области и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 11 июля 2018 года по делу N А19-4819/2018, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2018 года по тому же делу оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Л.А. Кадникова

Судьи

В.Д. Загвоздин М.М. Шелёмина