Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 25 марта 2019 г. N Ф02-797/19 по делу N А58-3655/2018

город Иркутск

25 марта 2019 г.

Дело N А58-3655/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 19 марта 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 марта 2019 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Кадниковой Л.А.,

судей: Левошко А.Н., Шелёминой М.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 22 августа 2018 года по делу N А58-3655/2018, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 08 ноября 2018 года по тому же делу (суд первой инстанции: Андреев В.А.; суд апелляционной инстанции: Сидоренко В.А., Басаев Д.В., Желтоухов Е.В.),

установил:

Окружная администрация города Якутска (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) (далее - Управление, Якутское УФАС России, антимонопольный орган) о признании незаконным предупреждения N 02/1686 от 25.04.2018.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное бюджетное учреждение "Специализированная служба по вопросам похоронного дела "Ритуал" городского округа "город Якутск" (далее - муниципальное бюджетное учреждение, учреждение).

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 22 августа 2018 года заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 08 ноября 2018 года решение суда от 22 августа 2018 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Якутское УФАС России ставит вопрос о проверке законности судебных актов по основаниям неправильного применения норм материального права - части 3 статьи 15, статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции); указывает на то, что оспариваемое администрацией предупреждение выдано в установленном порядке; создание органом местного самоуправления муниципального бюджетного учреждения и предоставление бюджетному учреждению полномочий осуществлять решение вопросов местного значения, указанных в статьях 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), рассматривается в качестве прямого нарушения положений статьи 2 данного Закона и квалифицируется как нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции; просит судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В отзыве на кассационную жалобу администрация указывает на то, что, поскольку кроме общего объёма услуг по погребению, которые должны осуществляться в условиях равной конкуренции с иными хозяйствующими субъектами участниками данного рынка, существует еще обязанность органа местного самоуправления по предоставлению гарантированного перечня услуг по погребению, которая может быть возложена на специально созданное бюджетное учреждение, а, следовательно, содержание Устава третьего лица, определяющего в качестве целей учреждения деятельность по реализации полномочий органа местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения в соответствии с действующим законодательством, не нарушает требований части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), однако своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие. Якутское УФАС России просило рассмотреть кассационную жалобу без участия его представителя.

Арбитражным судом Восточно-Сибирского округа на основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв с 12 марта 2019 года до 10 часов 00 минут 19 марта 2019 года, о чём сделано публичное извещение. После окончания перерыва в судебном заседании представители сторон участия не принимали.

Проверив правильность применения судами двух инстанций норм материального и процессуального права по делу и исходя из доводов кассационной жалобы и отзыва относительно жалобы, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа пришел к следующим выводам по делу.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 27.09.2017 администрацией было образовано третье лицо путем реорганизации МУП "Специализированная служба по вопросам похоронного дела "Ритуал" городского округа "город Якутск", а также утвержден перечень кладбищ, находящихся в ведении предприятия, закреплены земельные границы и переданы земельные территории, предназначенные для размещения общественных кладбищ города.

На основании анализа представленных в дело документов антимонопольный орган установил, что функции органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения в виде содержания мест захоронений были незаконно возложены администрацией на третье лицо (муниципальное бюджетное учреждение), которое по своей организационно-правовой форме не является органом местного самоуправления и не может входить в структуру органов местного самоуправления.

Данное обстоятельство, по мнению антимонопольного органа, (создание органом местного самоуправления муниципального бюджетного учреждения и предоставление ему полномочий осуществлять решение вопросов местного значения, указанных в статьях 15, 16 Федерального закона N 131-ФЗ), нарушает положения статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ и квалифицируются как нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Управлением также было установлено, что муниципальному бюджетному учреждению были предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование на основании распоряжений заместителя Главы городского округа "город Якутск": N 2825 от 20.11.2017 земельный участок с кадастровым номером 14:36:000000:21311, находящийся по адресу: г. Якутск, пер. Вилюйский, общей площадью 589744 кв. м, для использования под кладбище; N 2827 от 20.11.2017 земельный участок с кадастровым номером 14:35:204002:6970, находящийся по адресу: г. Якутск. Маганский тракт, общей площадью 1054360 кв. м, для использования под ритуальную деятельность; N 2678 от 30.10.2017 земельный участок с кадастровым номером 14:35:211001:2889, находящийся по адресу: г. Якутск, мкр. Птицефабрика, общей площадью 125378 кв. м для использования под кладбище.

Антимонопольный орган в этой связи учёл, что статья 39.9 Земельного кодекса Российской Федерации не содержит требований о передаче земельного участка под кладбище или под ритуальную деятельность, а земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования, в связи с чем пришел к выводу о нарушении указанными действиями администрации положений части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Руководствуясь положениями частей 1 и 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, в целях пресечения действий (бездействий), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, Управлением 25.04.2018 вынесено в адрес администрации предупреждение N 02/1686.

Согласно предупреждению администрации следует прекратить действия, имеющие признаки нарушения антимонопольного законодательства, путем исключения из Устава третьего лица функции по содержанию мест захоронений на территории городского округа "город Якутск", а также отмены вышеназванных распоряжений о предоставлении земельных участков для использования под кладбище.

Администрация оспорила предупреждение в Арбитражном суде Республики Саха (Якутия).

Удовлетворяя заявленное требование, суды двух инстанций исходили из следующего.

Основанием вынесения оспариваемого предупреждения явились сведения и документы, свидетельствующие о наличии признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В силу части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос".

Согласно предупреждению, администрация наделила муниципальное бюджетное учреждение функцией по содержанию мест захоронения.

Оценивая наличие в действиях администрации признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции в указанной части, суды посчитали, что предметом и целью деятельности учреждения является обеспечение реализации полномочий органа местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, Устав не устанавливает передачу исполнительно-распорядительных и контролирующих полномочий от администрации третьему лицу, а возможность осуществлять такой вид деятельности как содержание мест захоронения не исключает возможности других хозяйствующих субъектов осуществлять данный вид деятельности с соблюдением условий конкуренции.

Данные выводы судов основаны на неправильном толковании части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Как видно из материалов дела и установлено судами, муниципальное бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность по оказанию ритуальных услуг.

Из пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции следует, что хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.

В силу запрета, установленного частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, администрация не вправе была наделять учреждение как хозяйствующего субъекта функциями и правами органа местного самоуправления, однако Уставом учреждения предусмотрено наделение его функциями по содержанию мест захоронения на территории городского округа г. Якутск.

Согласно подпунктам 22, 23 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Поскольку антимонопольный орган правомерно исходил из наличия в действиях администрации признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, то, учитывая соответствие предупреждения в этой части требованиям статьи 39.1 Закона, у судов не имелось оснований для признания предупреждения недействительным.

Названный подход к оценке наделения бюджетного учреждения как хозяйствующего субъекта функцией органа местного самоуправления по содержанию мест захоронения содержится, в частности, в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 22.01.2019 N 304-КГ18-23409 по делу N А45-2331/2017.

Суды, признавая недействительным предупреждение в части принятия администрацией распоряжений о предоставлении учреждению земельных участков под кладбище, отметили, что земельные участки предоставлены учреждению не для коммерческого использования, а под кладбище, а антимонопольный орган не указал, каким образом факт наделения бюджетного учреждения земельным участком, предназначенным для использования под кладбище на праве постоянного (бессрочного) пользования, нарушает требования части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В силу правовой позиции, изложенной в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного 16.03.2016 Президиумом Верховного Суда Российской Федерации (далее - Обзор Верховного Суда Российской Федерации), судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам, как основаниям вынесения предупреждения.

Поскольку антимонопольный орган усмотрел в действиях администрации по принятию названных распоряжений признаки нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, то, следовательно, должен был доказать, что их принятие также свидетельствует о признаках наделения учреждения функциями и правами органа местного самоуправления.

Как посчитал антимонопольный орган, выделение муниципальному бюджетному учреждению земельных участков произведено в целях использования их под кладбища и под ритуальную деятельность, что позволяет ему самостоятельно осуществлять функцию органа местного самоуправления.

Исходя из системного толкования положений статьи 6 Бюджетного кодекса, статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", бюджетное учреждение создается публично-правовым образованием для выполнения государственных (муниципальных) работ, оказания государственных (муниципальных) услуг (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 19.10.2018 N 309-КГ18-10521).

Следовательно, предоставление муниципальному бюджетному учреждению земельных участков в целях использования их под кладбища и под ритуальную деятельность в отсутствие у антимонопольного органа доказательств их предоставления исключительно для реализации функции органа местного самоуправления по содержанию мест захоронения не давало оснований по имеющимся документам выносить предупреждение, поскольку не было исключено право учреждения оказывать муниципальные услуги с использованием закреплённых за учреждением земель.

Действия администрации по принятию упомянутых актов сами по себе не содержат признаков наделения учреждения функциями органа местного самоуправления, в связи с чем в этой части судебные акты являются правильными и в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Поскольку все обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены, однако судами неправильно применены нормы материального права, судебные акты в части удовлетворения требования о признании предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) N 02/1686 от 25.04.2018 недействительным в части исключения из Устава муниципального бюджетного учреждения "Специализированная служба по вопросам похоронного дела "Ритуал" городского округа "город Якутск" функций по содержанию мест захоронений на территории городского округа г. Якутск, принятые с нарушением части 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, на основании пункта 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отмене с принятием нового судебного акта в этой части об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 201, 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 22 августа 2018 года по делу N А58-3655/2018, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 08 ноября 2018 года по тому же делу в части удовлетворения требования о признании предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) N 02/1686 от 25.04.2018 недействительным в части исключения из Устава муниципального бюджетного учреждения "Специализированная служба по вопросам похоронного дела "Ритуал" городского округа "город Якутск" функций по содержанию мест захоронений на территории городского округа г. Якутск отменить.

Принять в этой части новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В остальной части решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 22 августа 2018 года по делу N А58-3655/2018, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 08 ноября 2018 года по тому же делу оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Л.А. Кадникова

Судьи

А.Н. Левошко М.М. Шелёмина