Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28 марта 2019 г. N Ф02-741/19 по делу N А33-10924/2018

город Иркутск

28 марта 2019 г.

Дело N А33-10924/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 21 марта 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 марта 2019 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Кадниковой Л.А.,

судей: Левошко А.Н., Шелёминой М.М.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием систем видеоконференц-связи помощником судьи Кулик А.А.,

с участием судьи Арбитражного суда Красноярского края, осуществляющего организацию видеоконференц-связи, Сысоевой О.Ю., при ведении протокола отдельного процессуального действия секретарём судебного заседания Миллер И.А.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Красноярского края представителей Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю Дударевой М.А. (доверенность от 09.01.2019 N 12), Фомушкина Ю.В. (доверенность от 23.01.2019 N 29); администрации г. Красноярска Чочиева А.Л. (доверенность от 29.12.2018 N 04-9288),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю на решение Арбитражного суда Красноярского края от 09 октября 2018 года по делу N А33-10924/2018, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 06 декабря 2018 года по тому же делу (суд первой инстанции: Федорина О.Г.; суд апелляционной инстанции: Юдин Д.В., Борисов Г.Н., Хабибулина Ю.В.),

установил:

администрация города Красноярска (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - Красноярское УФАС России, антимонопольный орган) о признании незаконными и недействительными решения и предписания от 05.04.2018 по делу N 157-15-17.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Муниципальное казенное учреждение города Красноярска "Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства" (далее - МКУ "УДИБ"), индивидуальный предприниматель Калуцкая И.Н., индивидуальный предприниматель Артюгина Е.В., индивидуальный предприниматель Мельникова Л.П., общество с ограниченной ответственностью "Хлебный дом", индивидуальный предприниматель Тагиев С.В., индивидуальный предприниматель Эскин А.В., индивидуальный предприниматель Тимофеев И.В., Департамент градостроительства администрации г. Красноярска.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 09 октября 2018 года заявленные требования удовлетворены, признаны недействительными решение и предписание Красноярского УФАС России от 05.04.2018 N 157-15-17.

Постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 06 декабря 2018 года решение суда от 09 октября 2019 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Красноярское УФАС России ставит вопрос о проверке законности судебных актов, полагая, что оспариваемые решение и предписание приняты с соблюдением требований законодательства; не соглашается с выводами судов относительно нахождения торговых павильонов в полосе отвода автомобильной дороги, а также неправильного определения продавца права на размещение временных сооружений; указывает на недопустимость произвольного пересмотра схем размещения нестационарных торговых объектов; просит судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В отзыве на кассационную жалобу администрация считает её доводы несостоятельными.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представители Красноярского УФАС России поддержали доводы кассационной жалобы.

Представитель администрации считает судебные акты законными и обоснованными.

Другие лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), однако своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие.

Проверив правильность применения судами двух инстанций норм материального и процессуального права по делу и исходя из доводов кассационной жалобы и отзыва относительно жалобы, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не усмотрел оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 05.04.2018 антимонопольным органом вынесено решение N 157-15-17, согласно которому администрация г. Красноярска признана нарушившей пункты 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в части издания актов: распоряжения от 09.06.2016 N 2995-недв "О предоставлении МКУ "УДИБ" земельного участка", распоряжения от 16.03.2016 N 1474-недв о закреплении за МКУ "УДИБ" объекта недвижимости муниципальной собственности - автомобильной дороги (ИНФ 07930) на праве оперативного управления.

В качестве нарушения вменены необоснованный отказ от исполнения договоров на размещение временных сооружений, расположенных в границах земельного участка с кадастровым номером 24:50:0000000:194084, путем направления уведомлений об отказе от исполнения договоров в одностороннем порядке, исключение нестационарных торговых объектов, расположенных в границах указанного земельного участка, из схемы размещения путем издания постановления от 17.07.2017 N 465 "О внесении изменений в постановление администрации города от 27.11.2012 N 595 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Красноярска".

Как указано в решении, названное может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции вследствие сокращения числа хозяйствующих субъектов, действующих на соответствующих товарных рынках.

Выдано предписание об устранении выявленных нарушений.

Администрация оспорила решение и выданное на его основе предписание в Арбитражном суде Красноярского края.

Удовлетворяя заявление администрации, суды двух инстанций исходили из следующих установленных ими обстоятельств.

Между администрацией и привлеченными Красноярским УФАС России к рассмотрению дела субъектами предпринимательской деятельности в 2014-2016 годах заключены договоры на размещение временного сооружения, по условиям которых администрация предоставляет владельцу право размещения временного сооружения: павильона в соответствии с указанным номером в схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Красноярска, утвержденной постановлением администрации г. Красноярска N 595 от 27.11.2012, и эксплуатации его в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, а владелец обязуется установить и эксплуатировать временное сооружение в установленном законодательством Российской Федерации и настоящим договором порядке в границах, указанных в ситуационном плане земельного участка, прилагаемом к настоящему договору и являющимся его неотъемлемой частью (приложение).

Распоряжением администрации г. Красноярска N 2438-недв от 16.05.2016 МКУ "УДИБ" в оперативное управление из государственной казны передана автомобильная дорога лит. 1, расположенная по адресу: Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Лесопарковая, площадь застройки 24 898 кв. метров, кадастровый номер 24:50:0000000:154896, свидетельство о государственной регистрации права от 05.03.2013 серии 24 ЕК N 774235, реестровый номер ИНФ 10809, балансовой стоимостью 38 169 969,00 рубля.

Распоряжением администрации г. Красноярска N 2995-недв от 09.06.2016 МКУ "УДИБ" в постоянное бессрочное пользование предоставлен земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером 24:50:0000000:194084 общей площадью 57 947,0 кв. м, расположенный по адресу: г. Красноярск, ул. Лесопарковая, в целях эксплуатации упомянутого выше сооружения дорожного хозяйства.

Суды признали, что представленной администрацией г. Красноярска схемой сопоставления границ указанного земельного участка с границами земельного участка, на котором размещены нестационарные торговые объекты, подтверждается факт их нахождения в границах предоставленного МКУ "УДИБ" земельного участка с кадастровым номером 24:50:0000000:194084.

Администрацией до хозяйствующих субъектов доведена информация о том, что земельный участок с соответствующим адресом, на котором расположены временные сооружения, передан в постоянное (бессрочное) пользование МКУ "УДИБ", в связи с чем, со ссылкой на пункт 5.3 договора на размещение временного сооружения, Департамент социально-экономического развития отказывается от исполнения договора в одностороннем порядке. Также, в уведомлении со ссылкой на пункт 21 Положения о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска, утвержденного постановлением администрации N 809 от 28.11.2014 (далее - Положение N 809), содержатся разъяснения и предложение возможности получения компенсационного места размещения временного сооружения и заключения договора на его размещение.

Пунктом 2 Положения N 809 предусмотрено, что под временными сооружениями понимаются сборно-разборные сооружения, не связанные прочно с земельным участком, вне зависимости от присоединения или неприсоединения к сетям инженерно-технического обеспечения, перемещение которых возможно без несоразмерного ущерба их назначению, в том числе нестационарные торговые объекты.

Согласно пункту 21 Положения N 809 в случае расторжения договора по инициативе уполномоченного органа по основаниям, предусмотренным подпунктами 1 и 2 пункта 20 Положения N 809, владелец временного сооружения вправе до даты расторжения договора обратиться в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении компенсационного места размещения временного сооружения аналогичного вида со схожими параметрами (площадью) в пределах города Красноярска без проведения аукциона.

Как установили суды, под рассматриваемыми нестационарными торговыми объектами сформирован земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером 24:50:0000000:194084 общей площадью 57 947,0 кв. м, расположенный по адресу: г. Красноярск, ул. Лесопарковая, который распоряжением администрации города Красноярска от 09.06.2016 N 2995-недв предоставлен МКУ "УДИБ" в постоянное бессрочное в целях эксплуатации сооружения дорожного хозяйства.

Из представленных сведений ИСОГД следует, что рассматриваемый земельный участок с кадастровым номером 24:50:0000000:194084 имеет адрес места расположения улица Лесопарковая в соответствии с утвержденным в установленном порядке проектом планировки уличной дорожной сети, находится внутри красных линий. При этом по данным системы градостроительного планирования (ЕМГИС) участки, на которых расположены рассматриваемые торговые объекты, находятся в полосе отвода автомобильной дороги.

Согласно статье 25 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ) использование земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог допускается в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций, их эксплуатации (на условиях публичного сервитута); в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов дорожного сервиса, их эксплуатации, установки и эксплуатации рекламных конструкций (на условиях частного сервитута).

Судам не были представлены документы, подтверждающие, что спорные нестационарные торговые объекты могу быть отнесены к объектам дорожного сервиса, размещение которых в силу норм действующего законодательства допускается в границах полос отвода автомобильной дороги.

Как признали суды, администрация г. Красноярска и МКУ "УДИБ" организовали проведение работ по благоустройству и ремонту дорог, реализуя как полномочия собственника по содержанию муниципального имущества, так и публичные полномочия органа местного самоуправления по осуществлению вопросов местного значения.

Действительно, организация благоустройства территории городского округа, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них являются вопросами местного значения городского округа в соответствии с пунктами 5, 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

В подтверждение выводов суды указали следующее.

Согласно Уставу МКУ "УДИБ" учреждение создано для организации выполнения работ по капитальному ремонту, ремонту, содержанию дорог местного значения.

Исходя из схемы границ земельного участка (сведения из ЕМГИС), кадастрового паспорта и сведений ИСОГД земельный участок с кадастровым номером 24:50:0000000:194084 находится в границах красных линий, включает в себя расположенную на нем автомобильную дорогу с прилегающими к ней к ней территориями, подпадающими под определение полосы отвода автомобильной дороги.

Паспортом приоритетного проекта "Формирование комфортной городской среды", утвержденного президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам (протокол от 18.04.2017 N 5), предусмотрено, что целью данного федерального проекта является создание условий для системного повышения качества и комфорта городской среды на всей территории Российской Федерации путем реализации ежегодно (в период с 2017 по 2020 годы) комплекса первоочередных мероприятий по благоустройству в субъектах Российской Федерации. Предполагается, что в период с 2017 по 2020 годы в рамках исполнения региональных и муниципальных программ по благоустройству, финансируемых в том числе за счет средств федеральной субсидии на благоустройство, на территории субъектов Российской Федерации будут реализованы мероприятия по формированию комфортной городской среды, в том числе мероприятия по благоустройству дворовых территорий и мероприятия по благоустройству наиболее посещаемых муниципальных территорий общего пользования населенного пункта.

В рамках подпрограммы "Благоустройство дворовых и общественных территорий муниципальных образований" государственной программы Красноярского края "Содействие органам местного самоуправления в формировании современной городской среды" (утвержденной постановлением Правительства Красноярского края от 29.08.2017 N 512-п) предусмотрены субсидии бюджетам муниципальных образований на софинансирование муниципальных программ формирования современной городской среды. Указанные субсидии предоставляются в целях софинансирования муниципальных программ формирования современной городской среды на 2018 - 2022 годы на благоустройство дворовых территорий и благоустройство территорий муниципальных образований Красноярского края соответствующего функционального назначения (площадей, набережных, улиц, пешеходных зон, скверов, парков, иных территорий). В соответствии с распределением указанных субсидий бюджету города Красноярска предоставлена субсидия в размере 108 379,4 тыс. рублей.

Федеральным законом от 05.12.2017 N 362-ФЗ "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019-2020 годов" предусмотрен иной межбюджетный трансферт бюджету Красноярского края на финансовое обеспечение мероприятий по подготовке города Красноярска к проведению XXIX Всемирной зимней универсиады 2019 года в размере 833,0 млн рублей на 2018 год. Указанные средства предусмотрены, в том числе на ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения г. Красноярска.

Кроме того, в настоящее время действуют:

- муниципальная программа "Обеспечение граждан города Красноярска жилыми помещениями и объектами инженерно-транспортной и коммунальной инфраструктуры" на 2018 год и плановый период 2019 - 2020 годов, утвержденная постановлением администрации г. Красноярска от 13.11.2017 N 735;

- муниципальная программа "Развитие жилищно-коммунального хозяйства и дорожного комплекса города Красноярска" на 2018 год и плановый период 2019 - 2020 годов", утвержденная постановлением администрации г. Красноярска от 13.11.2017 N 736;

- муниципальная программа "Повышение эффективности деятельности городского самоуправления по формированию современной городской среды" на 2018 - 2022 годы", утвержденная постановлением администрации г. Красноярска от 01.11.2017 N 718.

При таких условиях верными являются выводы судов о том, что закрепление земельного участка за МКУ "УДИБ", односторонний отказ от исполнения договоров, исключение нестационарных торговых объектов из схемы размещения, вменяемые администрации как нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, совершены в рамках реализации вопроса местного значения - организация благоустройства территории городского округа.

Учитывая, что спорные временные сооружения (павильоны) находились в полосе отвода автомобильной дороги, что недопустимо, суды пришли к правильным выводам о том, что администрацией правомерно совершены действия по приведению цели использования земельного участка в соответствие с установленными требованиями.

Суды также согласились с законностью передачи земельного участка МКУ "УДИБ" в постоянное (бессрочное) пользование, что соответствует требованиям пункта 2 статьи 39.9 Земельного кодекса Российской Федерации.

Красноярское УФАС России, не соглашаясь с выводами судов, ссылается на законность и обоснованность принятых им решения и предписания.

Между тем, заявитель кассационной жалобы не учитывает следующее.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Правильно исходя из вышеуказанных правовых подходов, суды двух инстанций признали, что администрация доказала, что её действия, квалифицированные Красноярским УФАС России как нарушение антимонопольного законодательства, основаны на положениях пунктов 5, 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ, были направлены на реализацию соответствующих полномочий публичного собственника земельного участка.

В свою очередь, как установили суды, антимонопольный орган не доказал, что рассматриваемые действия администрации привели (могли привести) к ограничению конкуренции.

Заявитель кассационной жалобы, не соглашаясь с данными выводами судов, полагает их не основанными на Порядке проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утверждённом приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220 (далее - Порядок N 220).

Между тем, как указано в пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

Антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В данном случае, как признали суды, объём исследования товарного рынка был недостаточным для постановки выводов о том, что рассматриваемые действия администрации могли привести к сокращению числа хозяйствующих субъектов, действующих на соответствующих товарных рынках.

Так, антимонопольный орган не учёл наличие у хозяйствующих субъектов нормативно закреплённого в Положении N 809 права на замену места размещения объекта в пределах г. Красноярска без торгов..

Кроме того, по смыслу норм статьи 4 Закона о защите конкуренции, раздела III Порядка N 220 товарный рынок образуют услуги, предоставляемые в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В данном случае, как установили суды, спорные павильоны находились в полосе отвода автомобильной дороги, что не соответствует требованиям части 3 статьи 25 Федерального закона N 257-ФЗ.

Другие доводы кассационной жалобы также не свидетельствуют о неправильном применении судами норм материального права - части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ, Порядка N 220, а, по существу, направлены на переоценку выводов судов о правомерности действий администрации, осуществленных ею в рамках реализации полномочий публичного собственника и не повлиявших на состояние конкуренции на соответствующих товарных рынках.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Красноярского края и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Красноярского края от 09 октября 2018 года по делу N А33-10924/2018, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 06 декабря 2018 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Л.А. Кадникова

Судьи

А.Н. Левошко М.М. Шелёмина