Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 2 апреля 2019 г. N Ф02-871/19 по делу N А74-18069/2017

город Иркутск

02 апреля 2019 г.

Дело N А74-18069/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 26 марта 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 апреля 2019 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Кадниковой Л.А.,

судей: Загвоздина В.Д., Левошко А.Н.,

при участии в судебном заседании представителя Управления коммунального хозяйства и транспорта администрации г. Абакана и администрации г. Абакана Гасан О.А. (доверенности от 29.12.2018),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления коммунального хозяйства и транспорта администрации г. Абакана и администрации г. Абакана на решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 18 сентября 2018 года по делу N А74-18069/2017, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 07 декабря 2018 года по тому же делу (суд первой инстанции: Зайцева Н.М.; суд апелляционной инстанции: Борисов Г.Н., Хабибулина Ю.В., Юдин Д.В.),

установил:

Управление коммунального хозяйства и транспорта администрации г. Абакана (далее - УКХТ г. Абакана) обратилось в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (далее - Хакасское УФАС России, антимонопольный орган) о признании незаконными решения и предписания от 16.10.2017 по делу N 13-А-17.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное бюджетное учреждение г. Абакана "Спецавтобаза жилищно-коммунального хозяйства" (далее - МБУ "Спецавтобаза ЖКХ"), администрация г. Абакана (далее - администрация).

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 18 сентября 2018 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 07 декабря 2018 года решение суда от 18 сентября 2018 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация г. Абакана и Управление коммунального хозяйства и транспорта администрации г. Абакана ставят вопрос о проверке законности судебных актов по основаниям неправильного применения судами пункта 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ), Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утверждённого приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220 (далее - Порядок N 220); указывают, что в противоречие требованиям пункта 9 части 2 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции не отразил нарушение судом первой инстанции норм материального права и результаты оценки доказательств по делу; просит в связи с несоответствием выводов судов обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права отменить судебные акты и принять по делу новый судебный акт.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель администрации и УКХТ г. Абакана поддержала доводы кассационной жалобы.

Другие лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), однако своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие.

Проверив правильность применения судами двух инстанций норм материального и процессуального права по делу и исходя из доводов кассационной жалобы, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа пришел к следующим выводам по делу.

Как следует из материалов дела и установлено судами, антимонопольным органом в ходе проведения мониторинга на предмет соблюдения органами власти антимонопольного законодательства при принятии решений о создании бюджетных учреждений и предоставлении им субсидий на оказание работ для нужд муниципального образования сделан запрос N 04-8452/ОМ от 02.12.2016 в адрес Комитета муниципальной экономики администрации г. Абакана и УКХТ г. Абакана о предоставлении информации в отношении МБУ "Спецавтобаза ЖКХ", в том числе о наличии соглашений о предоставлении субсидий на 2016 год с приложением порядка определения объема и условий предоставления субсидий.

По результатам рассмотрения указанных документов Хакасским УФАС России в действиях УКХТ г. Абакана выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные пунктами 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), так как утверждение муниципальных заданий на выполнение работ по содержанию объектов дорожного хозяйства г. Абакана и по содержанию в чистоте территории г. Абакана на 2016 год ставит МБУ "Спецавтобаза ЖКХ" в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления деятельности по содержанию объектов дорожного хозяйства г. Абакана и по содержанию в чистоте территории города Абакана, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствует деятельности хозяйствующих субъектов на рынке по содержанию объектов дорожного хозяйства общего пользования местного значения в границах муниципального образования г. Абакан, а также работ по содержанию в чистоте территории г. Абакана.

Установив вышеназванные признаки нарушения законодательства о защите конкуренции, антимонопольный орган на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции выдал УКХТ г. Абакана предупреждение N 04-150/ОМ от 13.01.2017 о необходимости прекращения действий, содержащих признаки нарушения пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 названного Закона.

Поскольку предупреждение выполнено не было, антимонопольным органом 12.05.2017 в отношении УКХТ г. Абакана возбуждено дело N 13-А-17 по признакам нарушения пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Решением комиссии антимонопольного органа от 16.10.2017 по делу N 13-А-17 (резолютивная часть объявлена 13.10.2017) УКХТ г. Абакана признано нарушившим пункты 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части утверждения муниципальных заданий на выполнение работ по содержанию объектов дорожного хозяйства г. Абакана и по содержанию в чистоте территории города Абакана, которые ставят МБУ "Спецавтобаза ЖКХ" в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления выполнения указанных работ, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствуют деятельности хозяйствующих субъектов на рассматриваемом рынке.

Согласно предписанию УКХТ г. Абакана обязано обеспечить соответствие муниципального задания на 2018 год для МБУ "Спецавтобаза ЖКХ" требованиям действующего законодательства путем недопущения включения в него положений, предусматривающих осуществление за счет субсидий выполнения работ по содержанию объектов дорожного хозяйства г. Абакана и по содержанию в чистоте территории города Абакана, а также принять меры, направленные на обеспечение конкуренции при организации выполнения работ по содержанию объектов дорожного хозяйства города Абакана и по содержанию в чистоте территории г. Абакана Республики Хакасия, совершив действия по организации содержания указанных работ в соответствии с требованиями Закона о защите конкуренции.

УКХТ г. Абакана оспорило решение и предписание в Арбитражном суде Республики Хакасия.

Отказывая заявителю в удовлетворении заявленных им требований, суды двух инстанций правомерно исходили из следующего.

Согласно пунктам 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; создание дискриминационных условий.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснил, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно сведениям, содержащимся в ЕГРЮЛ, учредителями МБУ "Спецавтобаза ЖКХ" являются Комитет муниципальной экономики администрации г. Абакана и УКХТ г. Абакана.

В соответствии с уставом учреждения МБУ "Спецавтобаза ЖКХ" является унитарной некоммерческой организацией, созданной в целях выполнения работ и оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления г. Абакана в области содержания, благоустройства, озеленения территории г. Абакана, освещения улиц г. Абакана, содержания и ремонта автомобильных дорог общего пользования местного значения и элементов их обустройства и границах г. Абакана.

Пунктом 3.4. устава предусмотрено, что учреждение обязано выполнять муниципальное задание, установленное учредителем. Муниципальное задание для учреждения формируется и утверждается в соответствии с основными видами деятельности учреждения, учреждение не вправе отказаться от выполнения муниципального задания.

Между УКХТ г. Абакана и МБУ "Спецавтобаза ЖКХ" 26.02.2016 заключено соглашение N 21 о порядке и условиях предоставления муниципальному учреждению субсидии на финансирование обеспечения выполнения муниципального задания.

В соответствии с пунктом 1.1. соглашения N 21 УКХТ г. Абакана приняло на себя обязательство по предоставлению субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания за счет средств бюджета г. Абакана и в пределах выделенных бюджетных ассигнований на 2016 год, а МБУ "Спецавтобаза ЖКХ" - выполнить работы, определенные муниципальным заданием на 2016 год.

Как было установлено судами и не оспорено заявителями, муниципальные задания на 2016 и 2017 годы выданы МБУ "Спецавтобаза ЖКХ" для осуществления работ по уборке территории и аналогичной деятельности, в том числе выполнения работ по содержанию объектов дорожного хозяйства г. Абакана и по содержанию в чистоте территории г. Абакана.

Поскольку указанное выше учреждение создано в форме муниципального бюджетного учреждения, деятельность которого подпадает под действие статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ, суды верно учли следующее.

Пунктом 1 статьи 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ предусмотрено, что бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Таким образом, в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут создавать муниципальные бюджетные учреждения для выполнения работ, оказания услуг в сферах, определенных пунктом 1 статьи 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ, с формированием и утверждением соответствующего муниципального задания, финансируемого за счет средств субсидий местного бюджета.

Между тем, выполнение работ по содержанию объектов дорожного хозяйства города и по содержанию в чистоте территории муниципального образования не относятся к сферам деятельности, указанным в пункте 1 статьи 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ, следовательно, утверждение муниципального задания и выделение субсидии на финансовое обеспечение деятельности муниципального бюджетного учреждения не соответствуют указанной норме.

При этом содержание, благоустройство, озеленение территории г. Абакана, освещение улиц г. Абакана, содержание и ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения и элементов их обустройства в границах г. Абакана является потребностью органа местного самоуправления, выполнение данных работ обеспечивается за счет средств бюджета г. Абакана, поэтому, как верно указали суды, данные работы следует признать муниципальной нуждой.

Закупки для обеспечения муниципальных нужд должны осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), пунктом 3 статьи 3 которого предусмотрено, что закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд определена как совокупность действий, осуществляемых в установленном данным Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Антимонопольным органом подготовлен Обзор состояния конкурентной среды на товарном рынке по содержанию автомобильных дорог, благоустройству ландшафта в соответствии с Порядком N 220.

Согласно данному Обзору Хакасским УФАС России период исследования товарного рынка определен периодом с 26.02.2016 по 14.09.2017; географическими границами товарного рынка по содержанию автомобильных дорог, благоустройству ландшафта определены границы г. Абакана Республики Хакасия; продуктовыми границами определены услуги по содержанию автомобильных дорог, благоустройству ландшафта (коды 52.21.22, 81.30 ОК 029-2014 общероссийского классификатора видов экономической деятельности, утвержденного Приказом Госстандарта от 31.01.2014 N 14-ст.).

Анализ состояния конкуренции по делу N 13-А-17 проведен в объеме, предусмотренном пунктом 10.7 Порядка N 220, и необходимом для принятия решения о наличии нарушения антимонопольного законодательства в действиях УКХТ г. Абакана.

Предусмотренная подпунктом "г" пунктом 10.7 названного Порядка оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия акта и (или) осуществления действий (бездействия) была проведена антимонопольным органом в оспариваемом решении по делу N 13-А-17.

Таким образом, УКХТ г. Абакана не доказало, что вправе было утверждать на вышеуказанные работы муниципальное задание; в свою очередь, антимонопольный орган обосновал, что рассматриваемое действие УКХТ г. Абакана создаёт угрозу недопущения, ограничения, устранения конкуренции на рынке услуг по содержанию автомобильных дорог, благоустройства ландшафта.

Не соглашаясь с выводами судов, заявители кассационной жалобы считают, что суды неправильно применили пункт 1 статьи 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ, поскольку данная норма содержит не исчерпывающий перечень сфер деятельности и допускает создание бюджетного учреждения и в иных целях.

Между тем, как установили суды, содержание и ремонт дорог и элементов их обустройства является потребностью органа местного самоуправления, работы обеспечиваются за счёт местного бюджета, в связи с чем верно посчитали, что спорные работы являются муниципальной нуждой, обеспечиваемой в порядке, установленном Законом о контрактной системе.

Ссылка суда первой инстанции на положения Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" не повлияла на обоснованность его выводов.

Доводы заявителей кассационной жалобы о неправильном применении судами Порядка N 220 не нашли соответствующего обоснования. Ссылка представителя в судебном заседании на отсутствие в г. Абакане хозяйствующих субъектов, осуществляющих данную деятельность, противоречит Обзору состояния конкуренции, имеющемуся в деле.

Иные доводы кассационной жалобы также не свидетельствуют о неправильном применении судами норм материального и процессуального права.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Республики Хакасия и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 18 сентября 2018 года по делу N А74-18069/2017, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 07 декабря 2018 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Л.А. Кадникова

Судьи

В.Д. Загвоздин А.Н. Левошко