Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 6 мая 2019 г. N Ф02-890/19 по делу N А58-4399/2018

город Иркутск

06 мая 2019 г.

Дело N А58-4399/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 25 апреля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 мая 2019 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Левошко А.Н.,

судей: Кадниковой Л.А., Новогородского И.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Окружной администрации города Якутска на постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 16 января 2019 года по делу N А58-4399/2018 Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) (суд апелляционной инстанции: Басаев Д.В., Никифорюк Е.О., Сидоренко В.А.),

установил:

Окружная администрация города Якутска (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) (далее - антимонопольный орган) о признании недействительным предупреждения N 02/1687 от 25.04.2018 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное бюджетное учреждение "Специализированная служба по вопросам похоронного дела "Ритуал" городского округа "город Якутск" (далее - МБУ "Ритуал").

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 19 октября 2018 года заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 16 января 2019 года решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 19 октября 2018 года отменено, по делу принят новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с указанным постановлением суда апелляционной инстанции, администрация обратилась в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемый судебный акт отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции.

Согласно доводам кассационной жалобы, выводы апелляционного суда противоречат нормам материального права, поскольку Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения, а согласно Федеральному закону от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ) органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших; также органам местного самоуправления необходимо выделять специализированным службам необходимые средства для оказания услуг по погребению умерших; поскольку МБУ "Ритуал" создано администрацией именно с целью реализации вышеуказанных полномочий, является не хозяйствующим субъектом, а некоммерческой организацией, актами администрации о возложении на МБУ "Ритуал" обязанности по содержанию закрытых для новых захоронений кладбищ и о предоставлении из муниципального бюджета субсидии на возмещение затрат по содержанию и благоустройству кладбищ МБУ "Ритуал" не было предоставлено необоснованных конкурентных преимуществ; выводы суда о нарушении администрацией законодательства о защите конкуренции несостоятельны.

В отзыве на кассационную жалобу антимонопольный орган просит оставить её без удовлетворения, обжалуемый судебный акт - без изменения. Также до начала судебного заседания антимонопольный орган заявил ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие своего представителя.

В порядке, предусмотренном абзацем первым части 5 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), судебное разбирательство отложено с 02 апреля на 25 апреля 2019 года до 12 часов 20 минут.

Определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 24 апреля 2019 в связи с наличием обстоятельств, предусмотренных статьей 18 АПК РФ, в настоящем деле произведена замена судьи Сонина А.А. судьей Новогородским И.Б., судебное разбирательство произведено с самого начала.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 АПК РФ (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), однако своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа до и после отложения судебного заседания не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, в пределах доводов кассационной жалобы правильность применения Четвёртым арбитражным апелляционным судом норм материального права и соблюдение норм процессуального права, соответствие выводов суда о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судом и следует из материалов дела, 20.03.2013 администрацией в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), Федеральным законом N 131-ФЗ, Уставом городского округа "город Якутск" (утв. решением Окружного Совета депутатов города Якутска от 25.06.2007 N РОС-51-1), издано постановление N 123п "Об утверждении Положения о предоставлении из бюджета городского округа "город Якутск" субсидии на возмещение затрат, возникающих в связи с выполнением работ по содержанию и благоустройству мест захоронений (кладбищ)" (далее - постановление N 123п).

12.07.2016 администрацией в соответствии с Федеральным законом N 8-ФЗ, Федеральным законом N 131-ФЗ, Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28.06.2011 N 84 "Об утверждении СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, сооружений похоронного назначения" издано постановление N 181п "О закрытии кладбища для нового захоронения на территории городского округа "город Якутск" (далее - постановление N 181п), в соответствии с которым администрация постановила: закрыть Вилюйское кладбище, расположенное по адресу: г. Якутск, ул. Вилюйский переулок, 3/2, для новых захоронений, в связи с ограниченностью мест с 15.06.2016 (пункт 1); МУП "Ритуал" осуществлять содержание территории Вилюйского кладбища, производить в указанном кладбище подзахоронения умерших рядом с ранее умершими близкими родственниками, либо умершим супругом (супругой) при наличии свободного участка, с соблюдением эпидемиологических норм и правил (пункт 2).

24.08.2018 администрацией в соответствии с вышеизложенными нормативными правовыми актами и в связи с ограниченностью мест для погребений издано распоряжение N 1401р "Об ограничении погребений на территории Маганского кладбища городского округа "город Якутск" (далее - распоряжение N 1401р), в соответствии с которым администрация распорядилась: закрыть на территории Маганского кладбища городского округа "город Якутск" места для новых погребений с 24.08.2018 на следующих секторах (участках): сектор 1, сектор 2, сектор 3, сектор 5, сектор 8 (Самойлова), сектор 9 (Чиряева) (пункт 1); МБУ "Ритуал" осуществлять содержание территории Маганского кладбища городского округа "город Якутск" на указанных секторах, производить с соблюдением эпидемиологических норм и правил захоронения умерших рядом с ранее умершими близкими родственниками, либо умершим супругом (супругой) при наличии свободного места для погребения (пункт 2).

25.01.2018 в антимонопольный орган поступило заявление физического лица Егорова А.С. на действия администрации и МБУ "Ритуал", указывающее на признаки нарушения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ).

По результатам проверки доводов указанного заявления антимонопольный орган пришел к выводу о том, что администрация, издав постановление N 181п, распоряжение N 1401р, предоставила содержание территории кладбищ исключительно МБУ "Ритуал", тем самым создала необоснованные барьеры и препятствия входа другим хозяйствующим субъектам на данный рынок, а также необоснованно препятствовала осуществлению ими деятельности на этом рынке, поставила МБУ "Ритуал" в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления организации похорон и предоставления связанных с ними услуг, а также необоснованно препятствует деятельности хозяйствующих субъектов на рынке, создает условия для не проведения уполномоченными органами обязательных торгов в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ), что содержит нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ; издав постановление N 123п, создала условия для не проведения уполномоченными органами обязательных торгов в соответствии с Федеральным законом N 44-ФЗ, что также является нарушением требований части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

В связи с выявленными признаками нарушения законодательства о защите конкуренции антимонопольный орган выдал администрации предупреждение N 02/1687 от 25.04.2018, в котором указал на необходимость прекратить действия, имеющие признаки нарушения антимонопольного законодательства путем отмены постановления N 181п, распоряжения N 1401р и постановления N 123п.

Не согласившись с указанным предупреждением, администрация оспорила его в арбитражном суде.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что администрация не нарушила требования части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, поскольку спорные акты администрации не создают для МБУ "Ритуал", являющегося специализированной организацией, созданной администрацией для осуществления её полномочий в сфере оказания услуг по погребению, преимущественных условий; кроме того, антимонопольным органом не доказано возникновение каких-либо последствий в виде ограничения, устранения конкуренции, либо наличие угрозы наступления данных последствий.

Четвёртый арбитражный апелляционный суд, признавая ошибочными выводы суда первой инстанции, исходил из наличия в спорных актах администрации признаков нарушения требований части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

В силу положений главы 24 АПК РФ требование об оспаривании предупреждения антимонопольного органа может быть удовлетворено при доказанности наличия совокупности следующих условий: несоответствие данного акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этим актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При отсутствии совокупности указанных условий арбитражный суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно статье 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает органу местного самоуправления предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (часть 1).

Частью 2 указанной статьи предусмотрено, что предупреждение выдается в случае выявления признаков нарушения, в том числе статьи 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении статьи 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Как указано в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016), судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Такими признаками в рассматриваемом деле являются предоставление без соответствующих конкурсных процедур администрацией бюджетных средств на выполнение работ (оказание услуг) для обеспечения муниципальных нужд, а также предоставление МБУ "Ритуал" права на оказание ритуальных услуг и содержания территории кладбищ, что может повлечь ограничение конкуренции в отношении других хозяйствующих субъектов, действующих на том же товарном рынке.

В силу статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения (пункт 23 части 1).

Федеральным законом N 8-ФЗ установлены гарантии осуществления погребения умершего (статья 8) и гарантированный перечень услуг по погребению (статья 9).

Пунктом 2 статьи 25 Федерального закона N 8-ФЗ предусмотрено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления, а погребение умершего и оказание услуг по погребению - специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

При этом общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления (пункты 1, 4 статьи 18 Федерального закона N 8-ФЗ).

В соответствии со статьями 123.21, 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 9.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пунктом 3 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ для оказания муниципальных услуг, выполнения работ и (или) исполнения муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления создаются муниципальные бюджетные учреждения.

Судом апелляционной инстанции в рамках данного дела установлено, что 27.09.2017 администрацией образовано МБУ "Ритуал" путем реорганизации муниципального унитарного предприятия "Специализированная служба по вопросам похоронного дела "Ритуал" городского округа "город Якутск".

В силу пункта 3.1 Устава МБУ "Ритуал", утвержденного распоряжением администрации N 1499-р от 08.09.2017, данное учреждение создано с целью реализации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами городского округа "город Якутск" и настоящим Уставом.

Распоряжением администрации N 1401р и постановлением N 181п МБУ "Ритуал" переданы полномочия по содержанию территорий Маганского и Вилюйского кладбищ, осуществлению на указанных кладбищах подзахоронения умерших рядом с ранее умершими близкими родственниками, либо умершим супругом (супругой) при наличии свободного участка.

Вместе с тем, принимая во внимание, что законодательством о погребении не предусмотрена возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе обладающего статусом специализированной организации, учитывая, что в соответствии с Уставом МБУ "Ритуал" не запрещено осуществление деятельности, приносящей доход, а согласно представленным сведениям Федеральной службы государственной статистики по Республике Саха (Якутия) рынок похоронных услуг на территории Республики Саха (Якутия) является конкурентным, существуют хозяйствующие субъекты, которые осуществляют деятельность по организации похорон и представление связанных с ними услуг (44 юридических лица с неосновным видом деятельности и 23 индивидуальных предпринимателя по состоянию на 23.04.2018), суд апелляционной инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что предоставление администрацией в ведение МБУ "Ритуал" общественных кладбищ без проведения соответствующих конкурентных процедур могло привести к ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке на территории ГО "город Якутск".

Поскольку администрацией в данном случае не соблюдено требование об определении исполнителя по предоставлению похоронных услуг в соответствии с нормами Федерального закона N 44-ФЗ, действия администрации по изданию распоряжения N1401р и постановления N 181п правомерно расценены апелляционным судом как содержащие признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, выражающиеся в возможности создания необоснованных препятствий входа других хозяйствующих субъектов на соответствующий товарный рынок, либо осуществления ими деятельности на этом рынке, предоставлении МБУ "Ритуал" необоснованных преимуществ.

Выводы антимонопольного органа в части наличия признаков нарушения требований части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ путем издания администрацией постановления N 123п, регламентирующего порядок предоставления субсидии на возмещение затрат, возникающих в связи с выполнением работ по содержанию и благоустройству мест захоронений (кладбищ), также правомерно поддержаны судом апелляционной инстанции.

В соответствии с требованиями статьи 78 БК РФ субсидии предоставляются юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Однако предоставление субсидии бюджетным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими муниципального задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими муниципальных услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание муниципального имущества регулируется статьей 78.1 БК РФ.

Как следует из материалов дела, распоряжением администрации от 20.01.2017 N 63р в соответствии с протоколом от 17.01.2017 N1-17 рассмотрения заявок и подведения итогов отбора на право получения из бюджета городского округа "город Якутск" субсидии на сумму 6 941 837 рублей 63 копейки ее получателем определено МБУ "Ритуал", как единственный участник отбора.

Апелляционный суд обоснованно поддержал выводы антимонопольного органа о том, что постановлением 123п фактически были предусмотрены субсидии на финансовое обеспечение не муниципального задания, что разрешено статьей 78.1 БК РФ, а на финансирование работ, являющихся муниципальной нуждой муниципального образования. Поскольку администрации при выборе хозяйствующего субъекта в целях осуществления деятельности по организации похорон и представления связанных с ними услуг на территории Маганского и Вилюйского кладбищ, осуществлении соответствующего финансирования надлежало применять конкурентные процедуры, предусмотренные Федеральным законом N 44-ФЗ, а также учитывая, что на момент проведения отбора на право получения указанной субсидии Вилюйское кладбище было передано в ведение МБУ "Ритуал" распоряжением 181п, постановление 123п обоснованно признано апелляционным судом создающим условия для непроведения уполномоченными органами обязательных торгов в соответствии с Федеральным законом N 44-ФЗ, что свидетельствует о наличии признаков нарушения требований части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

С учетом изложенного, поскольку имеющимися в материалах дела доказательствами подтверждается факт наличия признаков нарушения законодательства о защите конкуренции в действиях администрации по изданию соответствующих постановлений и распоряжения, предупреждение антимонопольного органа N 02/1687 от 25.04.2018 в силу части 3 статьи 201 АПК РФ обоснованно признано апелляционным судом законным, не подлежащим отмене.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает, что вышеизложенные выводы суда основаны на оценке всех доказательств, представленных участвующими в деле лицами в обоснование своих требований и возражений, в соответствии со статьёй 71 АПК РФ на предмет их относимости, допустимости, достоверности в отдельности, а также достаточности и взаимной связи в их совокупности, установлении всех обстоятельств, имеющих значение при рассмотрении настоящего спора, и правильном применении положений норм материального права, регулирующих рассматриваемые правоотношения.

Доводы, изложенные администрацией в кассационной жалобе, являлись предметом исследования в ходе судебного разбирательства, получили соответствующую правовую оценку и по существу основаны на неправильном толковании приведённых выше норм права, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и направлены на переоценку доказательств и установление фактических обстоятельств дела, отличных от установленных судом, что в силу положений главы 35 АПК РФ не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

При таких условиях по результатам рассмотрения кассационной жалобы не установлено предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены судебного акта, вследствие чего постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежит оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 16 января 2019 года по делу N А58-4399/2018 Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Н. Левошко

Судьи

Л.А. Кадникова И.Б. Новогородский