Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 3 июня 2019 г. N Ф02-2248/19 по делу N А33-10501/2018

город Иркутск

03 июня 2019 г.

Дело N А33-10501/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 28 мая 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 июня 2019 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Левошко А.Н.,

судей: Ананьиной Г.В., Шелёминой М.М.,

при участии в судебном заседании представителя администрации города Красноярска - Бочкарева О. Н. (доверенность N 10-8580 от 12.12.2018),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Регион-Инвест" на решение Арбитражного суда Красноярского края от 27 ноября 2018 года по делу N А33-10501/2018, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 07 февраля 2019 года по тому же делу (суд первой инстанции - Фролов Н.Н., суд апелляционной инстанции: Севастьянова Е.В., Иванцова О.А., Юдин Д.В.),

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Регион-Инвест" (ОГРН 1112468057932; ИНН 2464237677; г. Красноярск; далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к администрации города Красноярска (далее - администрация) о признании незаконным решения об отмене разрешения на строительство N 24-308-481-2015 от 31.12.2015, выраженного в письме N 01/395-дг от 06.02.2018.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 27 ноября 2018 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 07 февраля 2019 года, в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с указанными судебными актами, общество обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт.

Согласно доводам кассационной жалобы, генеральный план не устанавливает территориальные зоны и не может определять градостроительные регламенты и возможность или невозможность возведения объектов капитального строительства; в силу земельного и градостроительного законодательства градостроительные регламенты устанавливаются правилами землепользования и застройки посредством территориального зонирования; ссылаясь на правовую позицию, изложенную в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июля 2013 N 1633/13, общество полагает, что орган местного самоуправления при рассмотрении заявления о выдаче разрешения на строительство не вправе обращаться к положениям генерального плана, а должен исходить из градостроительного регламента земельного участка; в свою очередь, несоответствие обозначенной в генеральном плане функциональной зоны и определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны означает неисполнение администрацией обязанности по приведению правил землепользования и застройки в соответствие с генеральным планом; решение об отмене разрешения на строительство принято администрацией в форме, не соответствующей федеральному закону и уставу муниципального образования.

Также общество до начала судебного заседания заявило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие своего представителя.

В отзыве на кассационную жалобу администрация просит оставить её без удовлетворения, а обжалуемые судебные акты - без изменения.

В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы отзыва на кассационную жалобу.

Проверив в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в пределах доводов кассационной жалобы правильность применения Арбитражным судом Красноярского края и Третьим арбитражным апелляционным судом норм материального права и соблюдение ими норм процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, обществу администрацией выдано разрешение N 24-308-481-2015 от 31.12.2015 на строительство объекта "Многоэтажные жилые дома, инженерное обеспечение в квартале N 1 микрорайона "Черемушки-3" г. Красноярска. Жилой дом N 8", сроком действия до 31.12.2024.

Письмом N 01/395-дг от 06.02.2018 администрация сообщила обществу, что в связи с выявленным несоответствием проектной документации возводимого заявителем объекта капитального строительства требованиям, указанным в части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), выданное разрешение на строительство N 24-308-481-2015 от 31.12.2015 отменено.

Не согласившись с указанным решением об отмене разрешения на строительство, общество оспорило его в арбитражном суде.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии у администрации оснований для вынесения оспариваемого решения, поскольку разрешение на строительство выдано с нарушением норм градостроительного законодательства.

Третий арбитражный апелляционный суд поддержал выводы суда первой инстанции.

В силу положений главы 24 АПК РФ требование об оспаривании решения органа, осуществляющего публичные полномочия, может быть удовлетворено при доказанности наличия совокупности следующих условий: несоответствие данного акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этим актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При отсутствии совокупности указанных условий арбитражный суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).

Руководствуясь положениями статей 41, 58, 59 Устава города Красноярска (принят Решением Красноярского городского Совета от 24.12.1997 N В-62), пунктами 1, 4.1.2 Приложения N 32 к Распоряжению администрации г. Красноярска от 22.12.2006 N 270-р "Об утверждении должностных обязанностей заместителей Главы города Красноярска", арбитражные суды пришли к обоснованному выводу, что решение об отмене разрешения на строительство N 24-308-481-2015 от 31.12.2015 принято администрацией в пределах установленной законом компетенции и подписано уполномоченным лицом.

С учетом изложенного, а также учитывая, что действующим законодательством не предусмотрена конкретная процедура и порядок отмены разрешений на строительство, по содержанию письмо N 01/395-дг от 06.02.2018 представляет собой решение администрации об отмене ранее выданного обществу разрешения на строительство N 24-308-481-2015 от 31.12.2015 и именно с принятием решения, оформленного письмом N 01/395-дг от 06.02.2018, общество связывает возможность наступления для себя неблагоприятных последствий, принятие указанного решения в форме письма само по себе не нарушает права общества, не препятствует его обжалованию в установленном процессуальным законодательством порядке и не является основанием для признания его недействительным.

В соответствии с частью 1 статьи 51 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на дату на момент выдачи разрешения на строительство - 31.12.2015) разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Также в силу пунктов 18, 27 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешения на строительство объекта, внесению изменений в разрешение на строительство объекта (утв. распоряжением администрации г. Красноярска 12.01.2012 N 21-ж) орган местного самоуправления при решении вопроса о выдаче разрешения на строительство проверяет, в том числе проектную документацию на предмет соответствия градостроительному плану, приложенному к заявлению.

Судами установлено, что разрешение на строительство N 24-308-481-2015 от 31.12.2015 выдано администрацией с учетом отраженного в градостроительном плане условно разрешенного вида использования "размещение жилых домов" и полученного застройщиком по результатам публичных слушаний разрешения на данный условно разрешенный вид использования земельных участков с кадастровыми номерами 24:50:0500425:37, 24:50:0500425:72, 24:50:0500425:141, 24:50:0500425:230, расположенных в территориальной зоне перспективного развития (постановление администрации N 5 от 10.01.2014).

Вместе с тем, соглашаясь с выводами администрации о неправомерности указанного разрешения на строительство, суды обоснованно исходили из следующего.

Законодательством о градостроительной деятельности предусмотрено территориальное планирование, градостроительное зонирование и планировка территорий, в том числе городов и иных поселений (статья 2 ГрК РФ).

К документам градостроительного зонирования относятся правила землепользования и застройки, а документом территориального планирования является генеральный план.

Из системного толкования положений части 3 статьи 9, частей 9, 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что законом установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначение территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности. Правила землепользования и застройки в рамках установленных генеральным планом функциональных зон выделяют территориальные зоны и действующие в рамках каждой из них правила застройки, в том числе, устанавливаются ограничения и требованиях к характеристикам объектов капитального строительства.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования. Правила землепользования и застройки как документы по реализации генеральных планов не могут противоречить генеральному плану, а равно и применяться без учета содержания его положений.

Правомерность вышеизложенной позиции подтверждается практикой Верховного Суда Российской Федерации, отраженной в пункте 57 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2018) (утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018), Определениях N 307-КГ16-18929 от 13.06.2017, N 307-КГ17-5121 от 03.10.2017, N 32-АПГ17-1 от 06.04.2017, N 56-АПГ17-7 от 22.05.2017.

Статьей 35 ГрК РФ установлено, что в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (часть 1).

На момент выдачи спорного разрешения на строительство действовали Правила землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденные решением Красноярского городского Совета депутатов от 07.07.2015 N В-122 (далее - Правила землепользования и застройки N В-122). Данные правила вступили в силу 15.07.2015.

Однако на момент утверждения градостроительных планов действовали Правила землепользования и застройки города Красноярска, утвержденные Решением Красноярского городского Совета депутатов от 29.05.2007 N В-306 (далее - Правила землепользования и застройки N В-306).

На основании изложенного, с учетом положений части 1 статьи 51 ГрК РФ арбитражные суды двух инстанций верно указали, что при оценке соответствия представленной проектной документации требованиям градостроительного плана при рассмотрении вопроса о выдаче спорного разрешения на строительство многоквартирного жилого дома в рамках допустимого разрешенного использования земельного участка согласно документам территориального планирования, исследованию подлежит содержание как генерального плана поселения на дату выдачи градостроительных планов, так и содержание действовавших в указанный период правил землепользования и застройки.

Из пункта 17 Правил землепользования и застройки N В-306 следует, что жилые зоны делятся на: зоны жилой усадебной застройки (Ж.1); зоны жилой малоэтажной застройки (Ж.2); зоны жилой застройки средней этажности (Ж.3); зоны жилой многоэтажной застройки (Ж.4); зоны жилой многоэтажной застройки высокой плотности (Ж.5); жилые зоны садоводства и дачного хозяйства (ЖС).

Исследовав и оценив представленные участвующими в деле лицами в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, руководствуясь положениями Правил землепользования и застройки N В-306 и N В-122, исходя из действовавшего на момент получения обществом градостроительного плана Генерального плана города Красноярска (утв. Решением Красноярского городского Совета от 30.03.2001 N В-23) (далее - Генеральный план), арбитражные суды обоснованно установили, что земельные участки, на которых согласно разрешению на строительство N 24-308-481-2015 от 31.12.2015 обществом планировалось возведение объекта капитального строительства (многоквартирного жилого дома), расположены в границах функциональной зоны жилой застройки - дачи, коллективные садоводства с переводом в территорию коттеджной застройки.

Согласно графической части Генерального плана и расшифровке условных обозначений данный документ территориального планирования, наравне с указанной зоной, предусматривает также функциональные зоны жилой застройки "капитальная многоквартирная", однако ее действие не распространяется на перечисленные в спорном разрешении на строительство многоэтажного жилого дома земельные участки.

Таким образом, с учетом принципа приоритета генерального плана перед документами градостроительного зонирования, выдача администрацией обществу разрешения на строительство многоэтажного жилого дома противоречит действующим на момент выдачи разрешения на строительство градостроительным планам земельных участков, на территории которых планировалось строительство, и соответствующим действующим в отношении данных земельных участков видам разрешенного использования, установленным с учетом функциональных и территориальных зон согласно документации градостроительного планирования.

Судами также обоснованно отмечено, что каких-либо изменений в Генеральный план не вносилось. Так, 18.07.2012 общество обращалось в департамент градостроительства администрации с просьбой изменить зону "дачное и коллективное садоводство" на зону "многоэтажной жилой застройки" в границах участка, согласно схеме, поскольку общество планирует размещение жилой застройки высокой плотности (Ж-5) в мкр. "Верхние Черемушки". Однако решением Красноярского городского Совета депутатов (постоянной комиссией по градостроительной политике) от 26.08.2014 N 9-31 рекомендовано отклонить проект решения "Красноярского городского Совета депутатов "О внесении изменений в Генеральный план города Красноярска" (от 14.05.2014 N 64-пр) по указанному заявлению общества.

Изложенные в кассационной жалобе доводы о том, что генеральный план не устанавливает территориальные зоны и не может определять градостроительные регламенты и возможность или невозможность возведения объектов капитального строительства, являлись предметом судебной проверки и обоснованно отклонены судами как основанные на неправильном толковании приведённых выше норм права и разъяснений высших судебных инстанций.

Иные доводы кассационной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и учтены судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела и имели бы правовое значение для вынесения судебного акта по существу спора, влияли на обоснованность и законность судебных актов, либо опровергали выводы судов, в связи с чем отклоняются судом округа.

При таких условиях по результатам рассмотрения кассационной жалобы не установлено предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены судебных актов, вследствие чего решение Арбитражного суда Красноярского края и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Красноярского края от 27 ноября 2018 года по делу N А33-10501/2018 и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 07 февраля 2019 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Н. Левошко

Судьи

Г.В. Ананьина М.М. Шелёмина