Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 17 июня 2019 г. N Ф02-2699/19 по делу N А19-25573/2018

город Иркутск

17 июня 2019 г.

Дело N А19-25573/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 11 июня 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 июня 2019 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Левошко А.Н.,

судей: Кадниковой Л.А., Шелёминой М.М.,

при участии в судебном заседании представителей: общества с ограниченной ответственностью "Гринвальд-Байкал" - Мотошкина А.А. (доверенность от 29.05.2019), Министерства экономического развития Иркутской области: Арслановой Л.Н. (доверенность N 02-62-3788/18 от 22.102018), Кондаковой М.Ю. (доверенность N 02-62-140/19 от 18.01.2019),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Гринвальд-Байкал" на постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 01 марта 2019 года по делу N А19-25573/2018 Арбитражного суда Иркутской области (суд апелляционной инстанции: Желтоухов Е.В., Басаев Д.В., Ломако Н.В.),

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Гринвальд - Байкал" (ОГРН 1143850002185, ИНН 3810335498; г. Байкальск Иркутской области; далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Министерству экономического развития Иркутской области (далее - министерство) о признании недействительными акта плановой проверки от 30.07.2018, уведомления N 02-62-3406/18 от 24.09.2018.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено акционерное общество "Особая экономическая зона "Иркутск" (далее - АО "ОЭЗ "Иркутск").

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 18 декабря 2018 года удовлетворено требование общества в части признания недействительным уведомления N 02-62-3406/18 от 24.09.2018 об устранении нарушений по итогам плановой проверки, выданное министерством. Производство по делу в части требований о признании недействительным акта плановой проверки от 30.07.2018, составленного министерством, прекращено.

Постановлением Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 01 марта 2019 года решение Арбитражного суда Иркутской области от 18 декабря 2018 года отменено в части признания недействительным уведомления министерства. В отмененной части принят новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований о признании недействительным оспариваемого уведомления. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

Не согласившись с указанным постановлением апелляционного суда в части отказа в удовлетворении заявленных требований, общество обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемый судебный акт отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции.

Согласно доводам кассационной жалобы и дополнения к ней, апелляционным судом неверно применены нормы материального и процессуального права; суд ошибочно указал, что правоотношения между обществом и министерством носят гражданско-правовой характер, тогда как в данном случае проведение министерством проверки и выдача оспариваемого уведомления носили исключительно властный характер; частью 2 статьи 11 Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 116-ФЗ) предусмотрено, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного контроля (надзора) на территории особой экономической зоны, организацией и проведением проверок резидентов особой экономической зоны, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ); проведенная в отношении общества проверка осуществлялась министерством в рамках исполнения властных полномочий, предусмотренных законодательством об особых экономических зонах, в порядке, установленном подзаконным нормативным актом; несостоятельна ссылка апелляционного суда о том, что уведомление является результатом гражданско-правового взаимодействия между обществом и министерством в рамках исполнения соглашения; обществом не было допущено вменяемых ему министерством нарушений, в связи с чем уведомление министерства подлежит признанию недействительным в порядке статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ); неисполнение оспариваемого уведомления повлечет для общества негативные последствия в виде расторжения соглашения об осуществлении деятельности в особой экономической зоне (далее - ОЭЗ) и применения предусмотренных соглашением штрафных санкций; ввиду несоблюдения АО "ОЭЗ "Иркутск" условий Соглашения N С-712-ЕЕ/Д14 от 27.11.2014 общество не имело возможности исполнить свои обязательства по данному соглашению.

В отзывах на кассационную жалобу и дополнении к ней министерство просит оставить её без удовлетворения, а обжалуемый судебный акт - без изменения.

В судебном заседании представители общества и министерства поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзывах на неё соответственно.

АО "ОЭЗ "Иркутск" о времени и месте судебного заседания извещено по правилам статей 123, 186 АПК РФ (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), однако своего представителя в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не направило, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в его отсутствие.

Проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, в пределах доводов кассационной жалобы правильность применения Четвёртым арбитражным апелляционным судом норм материального права и соблюдение норм процессуального права, соответствие выводов суда о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судом и следует из материалов дела, между Министерством экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России), ОАО "Особые экономические зоны" (управляющая компания) и обществом (резидент) заключено Соглашение N С-712-ЕЕ/Д14 от 27.11.2014 об осуществлении туристско-рекреационной деятельности в особой экономической зоне, созданной на территории Иркутского районного муниципального образования и муниципального образования Слюдянский район Иркутской области (далее - Соглашение).

Предметом данного Соглашения (раздел 1) является: ведение резидентом туристско-рекреационной деятельности в особой экономической зоне в соответствии с прилагаемым к настоящему соглашению бизнеспланом, а именно: строительство и организация деятельности малоэтажного гостиничного комплекса; создание резидентом гостиничного комплекса в соответствии с прилагаемым к настоящему соглашению бизнес- планом; Создание управляющей компанией объектов инфраструктуры особой экономической зоны, предусмотренных настоящим соглашением, характеристики которых отвечают необходимым потребностям резидента.

Разделом 2.5 Соглашения установлены обязанности резидента.

Пунктом 6.1 Соглашения установлено, что споры и разногласия, связанные с выполнением условий настоящего Соглашения, разрешаются сторонами путем переговоров. В случае недостижения согласия сторонами, споры и разногласия подлежат разрешению в судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 8 Федерального закона N 116-ФЗ, приказом Минэкономразвития России N 530 от 23.08.2016, приказом Минэкономразвития России N 148 от 30.03.2018 распоряжением Правительства Иркутской области от 27.06.2018 N 486-рп "О проведении плановой проверки исполнения резидентом особой экономической зоны туристско-рекреационного типа, созданной на территории муниципального образования Слюдянский район Иркутской области, условий соглашения об осуществлении туристско-рекреационной деятельности" министерству поручено проведение плановой проверки выполнения обществом условий Соглашения.

Полномочия министерства вытекают из приказа Минэкономразвития России N 243 от 18.04.2016 и Соглашения N С-574-АЦ/Д14 от 05.09.2016, заключенного между Минэкономразвития России и Правительством Иркутской области, которым полномочия по управлению ОЭЗ переданы Правительству Иркутской области. Функции по реализации полномочий Правительства Иркутской области по управлению ОЭЗ, в том числе по осуществлению контроля за исполнением резидентом ОЭЗ Соглашения возложены на министерство.

По итогам проверки 30.07.2018 министерством составлен акт плановой проверки. 24.09.2018 министерством в адрес общества вынесено уведомление N 02-62-3406/18, которым обществу предложено в срок до 01.03.2019 устранить выявленные ходе проверки нарушения пунктов 2.5.2, 2.5.3, 2.5.4, 2.5.5, 2.5.6, 2.5.8, 2.5.9, 2.5.10, 2.5.11, 2.5.12, 2.5.13, 2.5.14 Соглашения. В уведомлении указано, что в случае если резидентом в указанный срок не будут устранены существенные нарушения, Правительство Иркутской области вправе обратиться в суд с заявлением о расторжении Соглашения.

Не согласившись с указанными актом проверки и уведомлением, общество оспорило их в арбитражном суде.

Прекращая производство по делу в части требования о признании недействительным акта плановой проверки, суд первой инстанции указал, что данный акт не обладает признаками ненормативного правового акта, подлежащего оспариванию в арбитражном суде по правилам главы 24 АПК РФ, поскольку не содержит обязательных для общества предписаний или распоряжений и не влечет для него юридических последствий в виде установления, изменения или отмены прав и обязанностей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В тоже время суд признал недействительным оспариваемое уведомление об устранении нарушений по итогам плановой проверки, выданное министерством, как не соответствующее действующему законодательству, указав, что данный акт по существу является предписанием, выданным по итогам проверки, и согласно требованиям Федерального закона N 294-ФЗ должен соответствовать критериям законности и исполнимости, чего в данном случае достигнуто не было.

Отменяя решение суда первой инстанции в части признания недействительным уведомления, Четвёртый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что оспариваемое уведомление не является властно-распорядительным актом ненормативного характера, не возлагает на общество каких-либо обязанностей, неисполнение которых обеспечено публичным воздействием на резидента, и не создает обществу препятствий в осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем не может быть оспорено в порядке главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как предусмотрено статьёй 9 Федерального закона N 116-ФЗ резидентами туристско-рекреационной особой экономической зоны признаются индивидуальный предприниматель, коммерческая организация (за исключением унитарного предприятия), зарегистрированные в соответствии с законодательством Российской Федерации на территории муниципального образования, в границах которого расположена особая экономическая зона (на территории одного из муниципальных образований, если туристско-рекреационная особая экономическая зона расположена на территориях нескольких муниципальных образований), и заключившие с органами управления особыми экономическими зонами соглашение об осуществлении туристско-рекреационной деятельности в порядке и на условиях, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом (часть 2.1).

Соглашение об осуществлении туристско-рекреационной деятельности заключается между резидентом особой экономической зоны, уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти либо органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае передачи ему полномочий, предусмотренных пунктом 5.1 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, и управляющей компанией (часть 1 статьи 12 Федерального закона N 116-ФЗ).

В силу пункта 5 части 1, части 4 статьи 8 Федерального закона N 116-ФЗ органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут быть переданы полномочия, в том числе по осуществлению контроля за исполнением резидентом особой экономической зоны соглашения об осуществлении туристско-рекреационной деятельности в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Апелляционный суд правильно указал, что Федеральный закон N 116-ФЗ устанавливает, что законодательство Российской Федерации об особых экономических зонах состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним иных федеральных законов (часть 2 статьи 1); отношения в сфере особых экономических зон могут также регулироваться указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с законодательством Российской Федерации об особых экономических зонах (часть 3 статьи 1), однако изложенное не исключает, что в той части, которой данным законодательством не урегулированы сложившиеся между сторонами соглашений об осуществлении туристско-рекреационной деятельности правоотношения, последние регулируются также гражданским законодательством.

В рамках настоящего дела апелляционным судом обоснованно установлено, что министерство является органом исполнительной власти Иркутской области, на который возложены функции по реализации полномочий Правительства Иркутской области по управлению ОЭЗ, в том числе по осуществлению контроля за исполнением резидентом ОЭЗ условий заключенного с ним Соглашения.

В целях реализации указанных полномочий министерством в отношении общества проведена проверка, по результатам которой обществу направлено уведомление об устранении выявленных в ходе проверки нарушений условий Соглашения в установленный срок; резидент (общество) уведомлен о том, что в случае, если выявленные существенные нарушения не будут устранены в соответствующий срок, Правительство Иркутской области вправе обратиться в суд с заявлением о расторжении Соглашения.

Руководствуясь положениями Федерального закона N 116-ФЗ, статей 309, 314, 421, 431, 451 Гражданского кодекса Российской Федерации, исходя из условий заключенного между Минэкономразвития России, ОАО "Особые экономические зоны" и обществом Соглашения, оценив характер сложившихся между сторонами данного Соглашения правоотношений, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что по существу соглашения об осуществлении туристско-рекреационной деятельности в ОЭЗ являются сделками (договорами) и регулируются, в том числе общими нормами гражданского законодательства, устанавливают обязательства сторон и ответственность за их неисполнение.

В рассматриваемом случае, поскольку одна из сторон по сделке является публичной (уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации), с учетом предусмотренных законодателем целей создания особых экономических зон, осуществление уполномоченным органом контроля за исполнением резидентами ОЭЗ соглашений об осуществлении, в том числе туристско-рекреационной деятельности, по существу является правом стороны сделки, прямо предусмотренным, в том числе гражданским законодательством.

Заключая соответствующее Соглашение, организация (резидент) соглашается с данным условием и принимает риск неблагоприятных последствий нарушения условий договора. Министерство, в свою очередь, посчитав, что резидент (общество) не исполняет принятые на себя обязательства по сделке, проверив это в установленном порядке, вправе направить обществу как стороне Соглашения оспариваемое уведомление, предложив исполнить принятые на себя обязательства и указав на правовые последствия в виде возможного расторжения сделки.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что уведомление N 02-62-3406/18 от 24.09.2018 по существу относится к претензии по гражданско-правовой сделке, не является властно-распорядительным актом и не обеспечено мерами государственного принуждения за его неисполнение, в связи с чем не может отождествляться с предписанием, выдаваемым в рамках государственного контроля за соблюдением законодательства. Устанавливая в уведомлении срок исполнения условий Соглашения, министерство фактически предложило обществу новый срок для исполнения обязательств, что не противоречит требованиям гражданского законодательства.

При этом апелляционный суд правильно указал, что в рассматриваемом случае действия министерства обусловлены не властно-распорядительным характером отношений сторон Соглашения, а лишь соблюдением прав самих резидентов, с целью защиты их хозяйственной деятельности от произвольного, бессистемного, не мотивированного контроля по исполнению таких Соглашений со стороны властных органов, являющихся стороной по указанной сделке, наделенных одновременно как полномочиями по контролю за исполнением таких сделок, так и полномочиями по способствованию резидентам ОЭЗ в реализации принятых на себя обязательств. При этом контроль стороны по сделке за исполнением контрагентом своих обязательств относится к гражданско-правовым полномочиям и вытекает из самого характера сделки. В настоящем случае, поскольку сторона по Соглашению является публичной, то с целью регламентации ее деятельности составной частью таких Соглашений являются особые порядки, обличенные в правовые акты, регламентирующие деятельность властных органов, являющихся стороной по сделке. Такие правовые акты не меняют характера правоотношений между сторонами сделки и не предоставляют стороне больших полномочий, чем в обычной сделке без участия публичного субъекта.

С учетом изложенного, поскольку материалы дела не содержат доказательств, что оспариваемое уведомление является ненормативным правовым актом, нарушает права и законные интересы общества и одновременно не соответствует какому-либо нормативно-правовому акту, апелляционный суд пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований общества о признании недействительным выданного министерством уведомления N 02-62-3406/18 от 24.09.2018.

Соглашаясь с выводами Четвёртого арбитражного апелляционного суда, суд кассационной инстанции отклоняет доводы общества о нарушении положений Федерального закона N 294-ФЗ, поскольку данные нормы неприменимы к рассматриваемым правоотношениям.

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом исследования в ходе судебного разбирательства, получили надлежащую правовую оценку и по существу основаны на неправильном толковании обществом норм материального права, не влияют на обоснованность и законность обжалуемого судебного акта.

Поскольку по результатам рассмотрения кассационной жалобы не установлено предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены судебного акта, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежит оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 01 марта 2019 года по делу N А19-25573/2018 Арбитражного суда Иркутской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Н. Левошко

Судьи

Л.А. Кадникова М.М. Шелёмина