Приложение 1. Анализ состояния системы жилищно-коммунального хозяйства города и проводимых мероприятий по ее реформированию за период 1992-2001 гг.

Приложение 1
к постановлению Правительства Москвы
от 25 сентября 2001 г. N 865-ПП

Анализ состояния системы жилищно-коммунального хозяйства города и проводимых мероприятий по ее реформированию за период 1992-2001 гг.

Политика оплаты жилищных и коммунальных услуг

Повышение доли населения в оплате жилищно-коммунальных услуг

В настоящее время политика оплаты жилищных и коммунальных услуг формируется в г. Москве совместно органами законодательной и исполнительной власти. Пересмотр уровня оплаты за пользование жилыми помещениями тарифов на коммунальные услуги и нормативов их потребления согласовываются Московской городской Думой и утверждаются Мэром Москвы.

Практика других городов России показывает, что в такой ситуации, когда назначение ставок оплаты жилищных услуг населением зависит и от исполнительной, и от законодательной власти, оно приобретает сугубо политический характер. Во-первых, вопрос об оплате жилищно-коммунальных услуг населением может использоваться в политических "играх" между администрацией и депутатами, что приводит к обострению разногласий между ними. Во-вторых, рассматривая население как электорат, оба уровня власти относят повышение ставок оплаты населением жилищно-коммунальных услуг к непопулярным мерам и создают "двойной барьер" на пути таких решений.

Следует отметить, что в Москве и ранее вопрос о повышении степени участия населения в оплате расходов на жилищно-коммунальные услуги не был популярным. При установленном федеральном стандарте доли населения в оплате жилищно-коммунальных услуг в 70% на 2000 год и 80% на 2001 год, наниматели муниципального жилья в Москве сегодня оплачивают 42,4% от плановой стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Федеральный стандарт предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг, установленный для Москвы на 2001 год, составляет 13,7 рублей за 1 кв. м. в месяц, в то же время стоимость жилищно-коммунальных услуг, рассчитанная по плановым затратам, составляет 21,74 рублей за 1 кв. м. в месяц, то есть, более чем в полтора раза выше федерального стандарта.

Величина оплаты жилищно-коммунальных услуг в "стандартной квартире" (квартира площадью 54 кв. м., в которой проживают три человека) в Москве в конце 2000 года составляла 417 рублей, а после повышения ставок оплаты практически всех видов коммунальных услуг и вывоза ТБО с апреля 2001 года эта величина приближается к 500 рублям. Это очень высокий показатель. В европейской части страны среди административных центров субъектов Российской Федерации более дорогим с этой точки зрения является лишь Мурманск. В то же время следует учитывать, что по уровню доходов на душу населения Москва находится в наиболее благополучном положении не только в европейской части, но и во всей России.

Однако, на протяжении последних лет рост жилищно-коммунальных платежей населения был связан, в основном, с коммунальными услугами. Ставки оплаты услуг отопления, горячего и холодного водоснабжения и канализации только в период с начала 2000 года до 1 мая 2001 года менялись три раза, в то время как ставки оплаты услуг по содержанию и ремонту домов остаются неизменными с 1994 года. Размер ставки оплаты жилья за содержание и ремонт дома в домах со всеми удобствами составляет 30 копеек за 1 кв. м. в месяц, что сегодня является наиболее низкой ставкой среди административных центров субъектов Российской Федерации.

В структуре ставок на оплату жилищно-коммунальных услуг для населения услуге по содержанию и ремонту жилищного фонда отведено только 3%, тогда как наибольшую долю составляет отопление и горячее водоснабжение - почти 60%.

В настоящее время населением оплачивается 42,4% стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Таким образом, в первую очередь население оплачивает сектор естественных локальных монополий, либо потенциально наиболее прибыльные отрасли (вывоз ТБО). В результате, поступающие от населения "живые деньги" в первую очередь направляются в отрасли, где определение оптимальной стоимости услуг возможно только путем сложной и до конца не отработанной процедуры регулирования тарифов естественных локальных монополий. И наоборот, отрасли, где определение оптимальной цены услуги возможно на основе конкурса (жилищная услуга), практически полностью зависят от бюджетных дотаций.

До настоящего времени в Москве не введена оплата капитального ремонта, хотя это предусмотрено постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.99 г. N 887 "О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения". Капитальный ремонт полностью дотируется за счет бюджета города. В частности, если в бюджете Москвы 1998 года по статье "капитальный ремонт жилищного фонда" было выделено почти 3,1 млрд. руб., в бюджете 1999 года - менее 1,61 млрд. руб. С 2000 года бюджетное финансирование расходов на капитальный ремонт жилищного фонда увеличено до 4,9 млрд. руб. и с учетом средств инвесторов и целевых бюджетных фондов префектур и районов составило 5,9 млрд. руб. В 2001 году планируется затратить на капитальный ремонт 6,2 млрд. руб.

Установление экономически обоснованной и дифференцированной платы за наем муниципального жилья

Плата за наем муниципального жилья, в соответствии с государственной политикой в жилищно-коммунальном хозяйстве, в настоящее время введена в структуру платежей населения во многих городах России. Такая структура платежей населения закреплена в целом ряде федеральных документов (Указ Президента Российской Федерации от 28.04.97 г. N 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации", Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.99 г. N 887 "О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения").

Экономическое содержание платы за наем состоит в компенсации инвестиционных затрат собственника жилищного фонда на строительство и реконструкцию жилищного фонда, используемого для предоставления гражданам по договорам найма; юридическое содержание - в оплате права пользования жилым помещением. Плата за наем включается в структуру ежемесячных платежей граждан за жилье, в виде отдельного платежа, который не относится к платежам, взимаемым за жилищные или коммунальные услуги. Средства, собранные в виде платы за наем муниципального жилья, являются доходом собственника и должны направляться, с учетом условий реформирования системы финансирования жилья, на цели модернизации, реновации жилищного фонда, решения проблемы ликвидации ветхого жилья и реконструкции районов его средоточения.

Плата за наем жилых помещений в домах государственного муниципального жилищного фонда в Москве введена еще в 1994 году. Однако, размер ставки платы за наем в Москве, которая до августа 2001 года в среднем составляет 1 копейку за 1 кв.м в месяц, являлся самым низким в России и не отвечал экономическому смыслу этого платежа. Очевидно также, что в таком размере взимание платы за наем никак не влияет на дифференциацию оплаты жилья в зависимости от качества и местоположения.

Идеология дифференциации ставок платы за наем состоит в том, что наниматели жилья, обладающего наихудшими потребительскими качествами, должны платить меньше, или вовсе не платить за наем жилья, в то же время, те семьи, которые проживают в государственном, муниципальном жилье лучшего качества, обладают преимуществом, которое они и оплачивают.

Реально рынок жилья в Москве давно и точно учитывает параметры качества жилья в стоимости арендных платежей. Оборот жилой недвижимости в Москве весьма активен, и сложившаяся дифференциация жилья в зависимости от местоположения и типа дома очевидна как на рынке продаж, так и коммерческой аренды жилищного фонда. В этой связи вряд ли можно считать оправданным использование низкой ставки платежей за пользование государственными, муниципальными жилыми помещениями, составляющими значительную долю всего жилищного фонда на территории Москвы.

ГАРАНТ:

О ставках арендной платы и платы за наем (коммерческий) жилых помещений, находящихся в собственности г. Москвы, см. постановления Правительства Москвы от 6 декабря 2005 г. N 983-ПП, от 31 декабря 2002 г. N 1068-ПП

Формирование организационно-управленческих условий и рыночных механизмов для эффективного управления и обслуживания жилищного и нежилого фонда, объектов внешнего благоустройства

В Москве с 1992 года началась реформа структуры управления жилищным фондом. В каждом районе города созданы государственные унитарные предприятия - Дирекции единого заказчика (ДЕЗ), которым были переданы функции по управлению жилищным и нежилым фондом. Ремонтно-эксплуатационные управления, управления дорожного хозяйства и благоустройства, ранее являвшиеся подразделениями производственных ремонтно-эксплуатационных объединений районов, были преобразованы в самостоятельные унитарные государственные предприятия.

В 2000 году практически завершилась работа по демонополизации жилищно-коммунального хозяйства. Разделение функций по управлению жилищным фондом и его эксплуатации создало возможность развития конкуренции в сфере содержания и ремонта жилья, а также в сфере управления жилищным фондом. Создан рынок подрядных организаций по эксплуатации и ремонту жилищного фонда. Весь городской жилищный фонд Москвы передан по договорам на обслуживание эксплуатационным предприятиям, отобранным на конкурсной основе.

Проведенный анализ финансового состояния и результатов хозяйственной деятельности ряда дирекций единого заказчика районов Москвы показал следующее.

Несмотря на то, что финансовое состояние у всех предприятий различное, тем не менее, существует несколько моментов, общих для всех рассмотренных дирекций единого заказчика.

В целом деятельность дирекций единого заказчика является убыточной.

Одной из причин убыточности деятельности этих предприятий является нарастание неплатежей потребителей коммунальных и иных услуг.

Плановые убытки предприятий, т.е. разница между запланированными расходами по содержанию и эксплуатации жилищного фонда и объемом платежей населения, компенсируются за счет бюджетных ассигнований. Отсутствие четких обязательств по перед предприятиями по бюджетному финансированию является еще одной причиной их убыточности, так как на протяжении последних нескольких лет фактические размеры бюджетного финансирования не соответствовали запланированным.

Учитывая, что за счет бюджетного финансирования предприятия получают до 80% доходов, становится очевидным отсутствие у руководства ДЕЗ сколь-нибудь серьезных стимулов для повышения экономической эффективности хозяйственной деятельности.

Учитывая, что существующие принципы финансирования деятельности ДЕЗ совершенно не стимулируют стремление руководства этих предприятий к повышению эффективности собственной деятельности, следует признать, что без серьезной реформы принципов организации управления жилищным фондом финансовое состояние дирекций единого заказчика будет только ухудшаться.

В настоящее время не только бюджет недофинансирует расходы на содержание и ремонт жилищного фонда, но и население систематически не полностью оплачивает начисленные суммы за жилищно-коммунальные услуги. Из-за отсутствия необходимых (стабильных) доходов от результатов своей деятельности ДЕЗ не могут полностью и своевременно расплачиваться с подрядчиками и коммунальными организациями по своим обязательствам. Это вынуждает ДЕЗ "договариваться" со своими контрагентами (подрядчиками и ресурсоснабжающими организациями) об отсрочке платежей и неприменению к ним санкций. В ряде случаев такая ситуация приводит к вынужденному "ответному" снисходительному отношению ДЕЗ к нарушениям ими параметров объемов и параметров качества предоставляемых услуг, что явно противоречит интересам города и потребителей.

В настоящее время отсутствует договор на управление между органом исполнительной власти города и управляющими жилищными организациями. Отсутствие нормативно закрепленных финансовых обязательств органов исполнительной власти города по финансированию выполнения работ в жилищной сфере привело к преобладанию административных методов управления над экономическими. Управляющие жилищные организации вынуждены заключать договоры на выполнение работ при отсутствии обязательств органов исполнительной власти по финансированию работ, выполняемых по городским (муниципальным) заказам и отдельным указаниям префектур административных округов и Управ районов.

Выполнение ДЕЗ функций сбора платежей нанимателей осуществляется на основании распоряжения Мэра Москвы от 23.11.95 N 619-РМ "О совершенствовании жилищно-коммунального хозяйства города". При этом у ДЕЗ отсутствуют договоры с наймодателем (Департаментом муниципального жилья и жилищной политики) о передаче ему полномочий по обеспечению нанимателей жилищно-коммунальными услугами и сбору платежей за них. В свою очередь, управляющие организации обязаны оплачивать ресурсоснабжающим организациям весь объем предоставленных ими ресурсов, даже при их оплате не всеми потребителями.

Реально вознаграждение ДЕЗ за оказание услуг по управлению жилищным фондом и организацию обеспечения населения коммунальными услугами собственниками жилых помещений не начисляется и не выплачивается. Размер вознаграждения ДЕЗ ни в договорах с собственниками жилых помещений и нанимателями, ни в платежных документах, ни в нормативных актах города не определен. Город оплачивает деятельность ДЕЗ путем установления фиксированного норматива отчисления от средств, направляемых на капитальный ремонт жилищного фонда, уборку, содержание и ремонт дорог, содержание и ремонт объектов внешнего благоустройства, а также озеленение.

Кроме того, существует возможность удержания ДЕЗ при себе части платежей населения за жилищно-коммунальные услуги (как правило, в размере эквивалентном суммам нормативных отчислений от бюджетных средств на ремонт и благоустройство) и соответствующей недоплаты ресурсоснабжающим организациям. При этом, расходование поступающих бюджетных ассигнований на дотирование ресурсоснабжающих организаций осуществляется с нарушением их целевого назначения.

В настоящее время у жилищных организаций отсутствуют материальные стимулы к качественному выполнению своих функций, например, к повышению собираемости платежей населения за жилищные и коммунальные услуги. По условиям заключаемых в настоящее время ДЕЗ договоров на предоставление коммунальных услуг, сумма вознаграждения ДЕЗ практически не зависит от объема собранных и перечисленных поставщику платежей потребителей, что не стимулирует своевременного и полного их перечисления. Так, в 1999 г. оформлено к взысканию долга только 6,3 тыс. нотариальных надписей и обращений в суд на сумму 18,7 млн. руб. (лишь 0,9% от всех должников). В тоже время необходимо отметить результативную деятельность некоторых ДЕЗ, где работе по сбору платежей с населения за жилищно-коммунальные услуги уделяется много внимания и принимаются меры, позволяющие эффективно влиять на неплательщиков.

Для осуществления эффективной деятельности по управлению жилищным фондом и создания равных условий для работы подрядных организаций независимо от их правового статуса необходимо, чтобы за управляющими жилищными и подрядными организациями на время выполнения работ по договору закреплялись нежилые помещения для производственных и иных хозяйственных целей. Не везде в договор о закреплении имущества на праве хозяйственного ведения, заключаемый с ДЕЗ, включен отдельным списком перечень нежилых помещений, предоставляемых под служебные цели и не подлежащих сдаче в аренду. В административных округах, где этот порядок соблюдается, не возникает проблем с организацией работы подрядных организаций. Не во всех административных округах при передаче нежилых производственных помещений подрядным организациям соблюдается условие предоставления их в безвозмездное временное пользование.

Распространены случаи, когда арендная плата за служебные помещения, предоставляемые предприятиям и организациям, занятым на работах в жилищном фонде, устанавливается в размере минимальной ставки. Данная практика нарушает утвержденный Правительством Москвы порядок предоставления предприятиям и организациям, занятым на работах в жилищном фонде, независимо от их правового статуса, нежилых служебных помещений без взимания арендной платы и без права выкупа - для производственных и иных хозяйственных целей на время действия подряда, при условии оплаты ими эксплуатационных и коммунальных услуг (Постановление Правительства Москвы N 497 от 01.07.97 г.), что тормозит развитие активной конкурентной среды.

Анализ деятельности управляющих жилищных организаций показал, что в ряде случаев к ним предъявляются требования о получении лицензий на осуществление деятельности по эксплуатации инженерных систем городов и населенных пунктов, проведению дорожных работ, эксплуатации подъемных устройств, выполнение строительных работ (как правило, ДЕЗ имеет в среднем от 3 до 5 лицензий). Помимо того, что данное требование является необоснованным, оно к тому же отрывает на эти цели денежные средства, направляемые на финансирование эксплуатации жилищного фонда. Получение специальных разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности необходимо только в случаях, когда это установлено федеральным законом. Закон не требует лицензирования деятельности по управлению жилищным фондом. Поэтому лицензии на осуществление эксплуатационной деятельности должны получать подрядчики, а не управляющие жилищные организации.

Кроме того, ДЕЗ сталкиваются с требованиями заключать договоры страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации грузовых и пассажирских лифтов, расположенных в жилищном фонде города. Московское государственное управление Госгортехнадзора России не дает разрешение на подключение лифтов в домах новостройках без оформления договора страхования. На оформление страхования лифтов в среднем требуется от 10 до 12 тысяч рублей. Источники финансирования данных расходов до сих пор не определены. Поэтому эти средства фактически отвлекаются от объема, предназначенного для финансирования работ по эксплуатации жилищного фонда.

В настоящее время в городе не достаточно внимания уделяется работе, направленной на снижение непроизводительных затрат, связанных с возмещением ущерба при выполнении работ по управлению жилищным и нежилым фондом, организации содержания и ремонта объектов внешнего благоустройства. К непроизводительным затратам относятся, в частности, затраты, связанные с ликвидацией последствий аварий из-за выхода из строя конструктивных элементов зданий, инженерного оборудования, пожаров и т.п., которые происходят часто по вине управляющих организаций, осуществляющих организацию содержания и ремонта жилищного и нежилого фонда и объектов внешнего благоустройства.

Механизм возмещения причиненного вреда жилищному фонду за счет виновных лиц из-за сложностей оформления судебного решения, недостаточности финансовых средств у управляющих организаций не получил широкого распространения, и восстановление жилищного фонда осуществляется в основном за счет средств городского бюджета. При этом риск досрочного ветшания и разрушения жилищного фонда из-за ненадлежащей организации его эксплуатации и ремонта не может быть компенсирован путем возможного расторжения контракта с директором ДЕЗ или иными мерами его индивидуальной ответственности. Снижение такого риска должно обеспечиваться путем установления адекватной гражданско-правовой ответственности управляющей организации, страхования последней результатов своей деятельности по управлению жилищным и нежилым фондом. Такая мотивация деятельности управляющих организаций более эффективна по сравнению с административным воздействием.

Организация и контроль выполнения работ по комплексному капитальному ремонту, планово-предупредительному ремонту жилищного фонда, а также контроль за соблюдением установленного порядка конкурсного отбора подрядных организаций на выполнение работ по эксплуатации и ремонту жилищного фонда отнесены к полномочиям префекта административного округа. Кроме того, префект контролирует "работу Управ по переданным им в установленном порядке вопросам эксплуатации, текущего и капитального ремонта жилищного фонда". Вместе с тем, ни префектуры, ни районные Управы не имеют в настоящее время договорных отношений с управляющими организациями, заказывающими работы по капитальному ремонту, и с подрядными ремонтно-строительными организациями, выполняющими данные работы.

В настоящее время установлена следующая процедура организации капитального ремонта жилищного фонда, независимо от источников его финансирования:

а) Правительство Москвы утверждает перспективные задания по комплексному и выборочному капитальному ремонту жилищного фонда. На основании этих заданий Управлением городского заказа и Управлением жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства по согласованию с префектами административных округов формируются ежегодные плановые задания по городским и районным заказчикам за счет и в пределах имеющихся источников финансирования, включая бюджетные средства. Городские службы заказчика, "подведомственные" Комплексу городского хозяйства, формируют титульные списки объектов на очередной год, которые утверждаются руководителями Управления жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства и Управления городского заказа (титульные списки по объектам, находящимся "в ведении" административных округов согласовываются с префектурами). Утвержденные титульные списки объектов направляются заказчиком в префектуру и районную Управу для контроля за ходом работ и участия районных служб заказчика в приемке законченных объектов;

б) районные службы заказчика, "подведомственные" префектурам, формируют титульные списки объектов на очередной год по согласованию с районными Управами и с учетом заключения Государственной жилищной инспекции г.Москвы. Затем данные титульные списки согласуются с различными органами и, в том числе, с Государственной жилищной инспекцией г.Москвы, после чего они утверждаются префектами административных округов. Этот порядок распространяется также и на дома, находящиеся в управлении товариществ собственников жилья.

В настоящее время оплата за энерго-, газо-, тепло-, водоснабжение по показаниям приборов учета является наиболее приемлемым способом расчетов за коммунальные услуги при условии их установки в жилом помещении у каждого конкретного потребителя или на домовых вводах. Оплата коммунальных услуг по нормативам потребления допустима только как временная мера, до установки приборов учета. При этом, величины этих нормативов должны определяться не расчетом потребности потребителей в ресурсах, а с учетом усредненных результатов разовых замеров в домах различных типов с учетом суточных и сезонных колебаний. После установки на всех домовых вводах приборов учета, нормативы потребления коммунальных услуг должны использоваться только для расчета компенсаций (субсидий) по оплате жилищных и коммунальных услуг.

Полное оснащение жилых домов приборами учета позволит выявить и устранить утечки питьевой воды и потери тепловой энергии. Эти меры являются необходимым условием предстоящего введения оплаты коммунальных услуг в размере, обеспечивающем полное возмещение затрат на их предоставление.

Применяется метод централизованного нормирования затрат на оплату труда руководителей, специалистов, служащих и рабочих ДЕЗ и определения их нормативной численности. Кроме того, действует единый порядок определения норматива средств на оплату труда работников ремонтно-эксплуатационных предприятий, независимо от их форм собственности, при заключении договоров на работы по эксплуатации и ремонту жилищного фонда, содержанию придомовых территорий. Определение размера средств, идущих на выплату зарплаты работникам подрядчика, с одной стороны, не входит в компетенцию заказчика и является вмешательством в его хозяйственную деятельность, приводящим к неоправданным затратам труда и увеличению штата работников, с другой, - тормозит формирование рыночной конкурентной среды.

В уставах ДЕЗ отсутствует упоминание таких видов деятельности, которая может осуществляться ДЕЗ для получения ими дополнительных доходов.

Основными причинами, препятствующими эффективному осуществлению управляющими жилищными организациями (ДЕЗ) своих функций по управлению жилищным и нежилым фондом, являются:

отсутствие договоров на управление жилищным и нежилым фондом с Департаментом муниципального жилья и жилищной политики и Департаментом государственного и муниципального имущества соответственно, определяющих права и обязанности ДЕЗ, источники и объем финансирования на управление содержанием и обслуживанием жилищного фонда и придомовых территорий, а также устанавливающие размер и условия вознаграждения деятельности самих ДЕЗ;

отсутствие гарантий со стороны органов городского управления на своевременное и полное финансирование расходов на содержание и ремонт жилищного фонда и объектов внешнего благоустройства, несогласованность размеров и сроков поступления бюджетных ассигнований с договорными обязательствами ДЕЗ перед подрядчиками;

отсутствие в договорах и нормативных актах зафиксированных критериев и требований, по которым оценивается качество работы ДЕЗ; качество управления городским жилищным фондом не влияет на финансовые результаты деятельности ДЕЗ;

отсутствие договоров ДЕЗ с префектурами административных округов и Управами районов на выполнение работ по содержанию и ремонту объектов внешнего благоустройства, озеленению территорий районов, уборке, содержанию и ремонту дорог; финансирование ДЕЗ на цели оплаты заказанных ими у подрядных организаций работ и услуг осуществляется не на основании договоров, а по смете, утверждаемой в административном порядке;

преобладание административных методов управления над экономическими, административное вмешательство префектур и Управ районов в хозяйственную деятельность управляющих жилищных организаций в форме обязательных для руководства ДЕЗ указаний;

несовершенство договорных отношений ДЕЗ с потребителями жилищно-коммунальных услуг.

отсутствие серьезной экономической заинтересованности ДЕЗ в результатах своей деятельности;

нерациональное использование денежных средств, направляемых на финансирование жилищного фонда - требования, предъявляемые к ДЕЗ, о лицензировании эксплуатационной деятельности, которая осуществляется специализированными подрядными организациями;

низкий уровень оборудования жилых домов приборами учета расхода тепловой энергии, холодной и горячей воды;

отсутствие в уставах ДЕЗ видов деятельности, которая может осуществляться ими для получения дополнительных доходов.

По сути дела, ДЕЗ в их нынешнем состоянии не являются полноценными хозяйствующими субъектами, способными самостоятельно определять порядок осуществления своей хозяйственной деятельности, имеющими собственную прибыль и возможность ею эффективно распоряжаться, нести ответственность за выполнение своих обязанностей, определять численность и заработную плату своих работников. У ДЕЗ практически отсутствуют возможности по использованию широкого круга полномочий по владению и пользованию городским имуществом, переданного им на праве хозяйственного ведения, ввиду его незначительности и необходимости использования для обеспечения собственной деятельности. В настоящее время самостоятельность хозяйственной деятельности ДЕЗ ограничена административными указаниями органов исполнительной власти города. В этих условиях, жилищные предприятия не имеют серьезных экономических стимулов оптимизации расходов на развитие жилищно-коммунального хозяйства, снижения нерациональных затрат и повышении качества жилищно-коммунального обслуживания населения. Цели и задачи, ради которых создавались ДЕЗ как государственные унитарные предприятия, могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы. Сравнение эффективности деятельности по управлению жилищным фондом частными и государственными управляющими организациями оказывается не в пользу последних.

Повысить качество жилищно-коммунального обслуживания населения невозможно без совершенствования системы управления и обслуживания жилищного фонда путем формирования профессионального конкурентного управления жилищным фондом, создания реальной системы экономической мотивации управляющих организаций к сокращению затрат ресурсов и повышению эффективности их деятельности.

Совершенствование договорных отношений по предоставлению жилищно-коммунальных услуг

Жилищно-коммунальные услуги потребителям всех категорий, как правило, предоставляются на основании договоров. На 01.01.2001 года заключено:

- 39,6% договоров социального найма;

- 100% договоров коммерческого найма;

- 61,7% соглашений о совместном владении домом и долевом участии в расходах по его содержанию и ремонту.

Договоры социального и коммерческого найма в государственном и муниципальном жилищном фонде города Москвы заключаются как Департаментом муниципального жилья и жилищной политики Правительства Москвы так и управлениями жилищных предприятий (ДЕЗ).

Департамент является для нанимателей исполнителем всех жилищно-коммунальных услуг. В то же время, для выполнения обязанностей наймодателя по обеспечению нанимателей жилищно-коммунальными услугами Департамент не заключает договоры со специально созданными ГУП ДЕЗ. В свою очередь, ДЕЗ осуществляет деятельность по жилищно-коммунальному обслуживанию нанимателей, не имея перед ними никаких обязательств и не неся никакой ответственности. Отсутствие договорных отношений с нанимателями и с Департаментом муниципального жилья и жилищной политики ставит ДЕЗ в положение лица, "действующего в чужом интересе без поручения". Соглашения с владельцами и собственниками жилых и нежилых помещений о порядке управления домом и возмещения расходов по его эксплуатации и ремонту, а также договоры с владельцами и собственниками строений на оказание услуг по техническому обслуживанию или управлению от своего имени в качестве представителя города заключает ДЕЗ.

Договорные отношения с нанимателями и собственниками жилых помещений строятся на основе различных правовых моделей. Отношения наймодателя и нанимателей строятся по модели смешанного договора, по которому Департамент муниципального жилья и жилищной политики сам отвечает за предоставление жилищно-коммунальных услуг нанимателям, а договоры ДЕЗ с собственниками жилых помещений - по модели агентского договора, что затрудняет формирование договорных отношений ДЕЗ с ресурсоснабжающими организациями и подрядчиками.

В городе проводится работа по переводу населения на прямые расчеты за теплоснабжение. Несмотря на кажущиеся, на первый взгляд, преимущества такого способа оплаты коммунальных услуг, переход на него выгоден лишь ресурсоснабжающим организациям и имеет существенные недостатки. Введение прямых расчетов не может сводиться только к повороту денежных потоков от ДЕЗ к коммунальным организациям, в отрыве от денежных обязательств, основанных на действующих договорах найма, и соглашений с собственниками жилых помещений. Заключение потребителями прямых договоров с каждым отдельным производителем коммунальных услуг поставит их лицом к лицу с локальными естественными монополистами, что неизбежно вызовет снижение уровня защищенности потребителей. Поэтому, необходимо, чтобы на стороне потребителей были наймодатель и специально созданные для этой цели управляющие организации. Введение системы прямых платежей населения за коммунальные услуги ресурсоснабжающим предприятиям не позволит реализовать инвестиционный потенциал ресурсосбережения в жилищном фонде.

ДЕЗ принимает платежи нанимателей, не получив на это полномочий от наймодателя и вопреки условиям договоров найма. Для устранения такого положения необходимо внесение изменений и дополнений в договоры найма. Кроме того, обязанность наймодателя обеспечить за счет средств нанимателей предоставление им жилищно-коммунальных услуг должна быть реализована в договорах на управление с ДЕЗ. Тогда цепь договорных обязательств "потребитель - наймодатель - ДЕЗ - ресурсоснабжающие, ремонтно-эксплуатационные и специализированные организации" будет замкнута.

Переход на прямые расчеты за коммунальные услуги между потребителями и производителями услуг имеет и другие отрицательные стороны:

- при прямых договорах коммунальных организаций с населением о предоставлении коммунальных услуг и прямых расчетах за них затрудняется реализация систематического и квалифицированного контроля за соблюдением исполнителями прав и интересов потребителей, возможность привлечения нарушителей к гражданско-правовой ответственности, а также возможность снижения размера оплаты в случае ненадлежащего выполнения договорных обязательств по срокам, объемам и качеству поставки ресурсов;

- заключение коммунальными организациями договоров с населением о предоставлении коммунальных услуг и внесение изменений и дополнений в договоры с нанимателями и в соглашения с собственниками (касающихся ответственности за предоставление коммунальных услуг и порядка расчетов за них) потребует дополнительных существенных затрат на их осуществление.

Источники покрытия этих затрат не установлены; начисление платежей по разным видам коммунальных услуг, изготовление и доведение платежных документов, определение размера снижения оплаты в случае нарушения исполнителями установленных параметров качества коммунальных услуг, перерасчет за потребление коммунальных услуг при временном отсутствии или изменении количества проживающих, учет установленных льгот и субсидий будут осуществляться не централизовано (одной организацией), а каждым исполнителем отдельно. Данные меры повлекут увеличение штата сотрудников, и, как следствие, дополнительные расходы, источником покрытия которых будет повышение тарифов. Размеры этих затрат не оценены. Многократное дублирование информации, например, о гражданах (семьях), получающих жилищные субсидии, имеющих право на льготы в соответствии с законодательством Российской Федерации и города Москвы, и т. п. также приведут к увеличению расходов; осуществление платежей потребителем не по одному платежному документу (принцип "одного окна"), а по множеству документов. Оптимальным является оплата всех жилищно-коммунальных услуг по одному платежному документу.

На содержание договоров ДЕЗ с ресурсоснабжающими организациями влияет то обстоятельство, что последние занимают монопольное положение. ДЕЗ заключают договоры с ресурсоснабжающими организациями как самостоятельные абоненты, поэтому отношения по подаче холодной и горячей воды, тепловой энергии и отводу сточных вод регулируется правилами, установленными для юридических лиц. Эти договоры не достаточно учитывают нормы законодательства о защите прав потребителей. В настоящее время порядок расчета размера снижения платы за жилищные и коммунальные услуги при нарушении нормативных сроков и качества их предоставления действует лишь в отношениях между потребителями и организациями, с которыми они имеют договорные отношения. Этот порядок не раскрывается в договорах ДЕЗ с ресурсоснабжающими организациями (поскольку они в этом не заинтересованы). Также отсутствует договорный механизм увязывания договорных условий об объемах и качестве отдельных коммунальных услуг с параметрами поставки ресурсов (например, ответственность теплоснабжающей организации за подачу тепловой энергии в количестве, измеряемом в гигакалориях, и ответственности ДЕЗ за соответствие стандартам температуры воздуха в жилых домах и температуры горячей воды).

Договоры с коммунальными организациями зачастую заключены на неопределенный срок или автоматически пролонгируются. Инициатива со стороны ДЕЗ по их пересмотру с целью выработки более благоприятных условий в интересах потребителей встречает противодействие. Часть договоров содержит условия, базирующиеся на устаревших актах. Действующие договоры на отпуск питьевой воды и прием сточных вод, договоры теплоснабжения требуют пересмотра на предмет их соответствия действующему законодательству.

Ресурсоснабжающие организации нередко предлагают ДЕЗ заключать договоры по такой же форме, что и для промышленных потребителей. В ряде случает это мотивируется необходимостью соблюдения одинаковых условий для всех абонентов. Вместе с тем, в изменении нуждаются те условия договоров присоединения, которые не связаны с технологической процедурой производства и передачи их продукции (воды, тепловой энергии) на единых условиях (режим, давление и температура теплоносителя и др.). Такие условия в соответствии с законодательством могут вырабатываться сторонами на паритетных началах, исходя из своих интересов. Это необходимо сделать для повышения гарантий защиты потребителей и уменьшения необоснованных потерь бюджетных средств. В большом количестве случаев ресурсоснабжающие организации навязывают ДЕЗ условия о несоразмерно высоких неустойках, устанавливают не предусмотренные законодательством основания полного или частичного прекращения подачи тепловой энергии и воды.

Договоры энергоснабжения (например, утвержденные Региональной энергетической комиссией при Правительстве Москвы 3 июля 1998 г. и 8 сентября 1999 г.) не содержат обязанности энергоснабжающей организации осуществлять поставку горячей воды. Энергоснабжающая организация отвечает по этому договору только за подачу тепловой энергии. В настоящее время по договору с ДЕЗ за производство горячей воды не отвечает ни тепло-, ни водоснабжающие организации. Необходимо установление единой ответственности теплоснабжающей организации за снабжение горячей водой, с соответствующим формированием тарифов на эту коммунальную услугу и раздельным установлением нормативов на холодное и на горячее водоснабжение. В связи с этим центральные тепловые пункты и сети до домовых вводов, находящиеся в собственности города, должны передаваться во владение энергоснабжающим организациям.

Отдельные договоры ДЕЗ с ресурсоснабжающими организациями на поставку ресурсов для нужд потребителей не содержат порядка расчетов, в зависимости от наличия или отсутствия приборов учета, стимулирования снижения задолженности потребителей и других пользователей, порядка перерасчета стоимости услуг холодного и горячего водоснабжения, водоотведения при временном отсутствии граждан по месту постоянного жительства (при отсутствии индивидуальных приборов учета), при нарушении нормативных параметров подачи ресурсов, а также при нарушении их объемов или качества.

В ряде договоров ДЕЗ с ремонтно-эксплуатационными организациями на эксплуатацию, санитарное содержание и текущий ремонт жилищного и нежилого фонда, и объектов придомовой территории не указываются перечень и общая стоимость работ, подлежащих выполнению. Это обстоятельство негативно сказывается на объемах и качестве выполнения подрядных работ по результатам конкурсов. В отдельных договорах отсутствуют адресные списки домов, передаваемых на обслуживание.

Многие ДЕЗ необоснованно несут убытки от несвоевременного заселения и реализации жилых и нежилых помещений. Затраты на отопление и техническое обслуживание незаселенных жилых помещений должны нести их собственники. Порядок возмещения убытков ДЕЗ от нереализованной площади окончательно не решен. ДЕЗ не имея полной информации о принадлежности этих помещений вынуждены вести розыск и переписку с лицами, с которыми они не имеют договорных отношений. В большинстве случаев это приводит к неправильным расчетам и неполучению ДЕЗ возмещения своих убытков.

Есть случаи, когда договоры на выполнение различных работ по содержанию и ремонту жилищного фонда заключаются без наличия лицензии на право проведения работ в жилищном фонде, в нарушение утвержденного постановлением Правительства Москвы "Положения о лицензировании деятельности по эксплуатации инженерных систем в городе Москве" N 261 от 26.03.96.

Развитие конкурентных отношений в сфере управления, содержания и обслуживания жилищного фонда

Практика привлечения к обслуживанию жилищного фонда, наряду с государственными унитарными предприятиями, предприятий других организационно-правовых форм на конкурсной основе получила в Москве широкое распространение. Начиная с 1993 года, в столице проводятся конкурсы на содержание и ремонт жилищного фонда: если в 1993 г. доля квартир, обслуживаемая на конкурсной основе, составляла 4%, в 1995 г. - 9,9%, то на 1 января 2001 г. уже весь жилищный фонд города обслуживается на конкурсной основе.

В то же время не удалось в полной мере воспользоваться преимуществами развития конкуренции в сфере эксплуатации жилищного фонда, поскольку в условиях нестабильного и недостаточного финансирования становится невозможным добиться полноценных договорных отношений. Анализ практики проведения конкурсов подрядных работ в сфере обслуживания жилья позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время условия конкуренции соблюдаются лишь на бумаге, а конкурсные процедуры превратились для жилищных предприятий в обременительную формальность.

Основными причинами этого являются, с одной стороны, практика регулирования конкурсных процедур административными методами в ущерб экономическим (требование проводить конкурсы ежегодно, в то время как экономически целесообразно заключать договоры на работы по содержанию и ремонту на более длительный срок), а с другой стороны, - отсутствие условий для развития реальной конкуренции (недофинансирование работ текущего ремонта, нежелание и отсутствие экономической заинтересованности у ДЕЗ в поиске более эффективных подрядчиков для участия в конкурсах). В действительности, выполняя многочисленные постановления и распоряжения, ДЕЗ обязаны проводить конкурсы, но результаты их проведения никак не связаны с изменением финансового состояния ДЕЗ.

Расходы по проведению конкурса, покрываемые за счет претендентов, включают в себя плату за участие в конкурсе (например, расходы по проведению рекламной компании), а также плату за получение конкурсной документации. Что касается платы за участие в конкурсе, то организатором конкурса (которым чаще всего выступает ДЕЗ) она взимается неукоснительно, и ее размер возрастает от конкурса к конкурсу.

В настоящее время ДЕЗ становится выгодно дробить работы по эксплуатации жилищного фонда на большое количество лотов по каждому виду работ, взимая за каждый из лотов плату, которая расходуется бесконтрольно.

Наличие большой задолженности ДЕЗ перед подрядчиками представляет собой еще одну объективную трудность для дальнейшего внедрения конкурсов в жилищную сферу. Когда заказчик долгое время не может оплатить подрядчику уже выполненную работу, то, естественно, при проведении очередного конкурса он будет не свободен при выборе между тем, кому должен, и другими потенциальными участниками конкурса. В этом случае, скорее всего, снижается эффективность проведения конкурсов, а если они проводятся, то формально, с заранее предопределенными результатами.

Выполнение подрядчиками работ, предусмотренных в договоре, но не обеспеченных соответствующим финансированием, на практике приводит к подмене экономических методов управления административными. Тем самым, дискредитируется конкурсный принцип отбора подрядчиков как инструмент снижения стоимости и повышения качества жилищно-коммунальных услуг. Неплатежи создают почву для произвола руководителей ДЕЗ при распределении полученных финансовых средств между подрядными организациями. Нет никакой гарантии, что деньги получит именно тот подрядчик, который выполнил работы более качественно и в срок. К тому же, механизм экономических санкций, предусмотренных в договоре подряда, может потерять всякий смысл, так как размер штрафов, как правило, несопоставим с величиной уже существующей дебиторской задолженности.

В некоторых административных округах победитель конкурса определяется простым большинством голосов членов комиссии при открытом голосовании, что нарушает установленный принцип отбора победителей конкурсов на основе применения системы оценочных критериев и приводит к принятию субъективных решений.

Во многих ДЕЗ при проведении конкурсов по обслуживанию жилищного фонда первоначальная стартовая цена подрядных работ не доводится организатором конкурса до его участников, что затрудняет подготовку заявок на участие в конкурсе с обоснованными расчетами по предложенной цене.

В настоящее время информация о проведении конкурса сводится к сообщению в районной газете или к заставке на кабельном телевидении. Рассылка уведомлений организациям - потенциальным участникам конкурса не практикуется - обычно организация приглашается к участию в конкурсе телефонным звонком. Таким образом, к участию в конкурсах привлекается ограниченный круг участников. Тем самым, создается весьма благоприятная почва для замены экономических методов управления административными.

Многие проблемы не удается решить, пока сохраняется монопольное положение Дирекций единого заказчика, предоставляющих услуги по управлению жилищным и нежилым фондом, в то время как рынок этих видов услуг является потенциально конкурентным. Создание активной конкурентной среды в сфере предложения услуг по содержанию и ремонту жилищного фонда показало возможность снижения стоимости ремонтно-эксплуатационных работ и повышения их качества.

Сохранение существующего монополизма ДЕЗ влечет за собой поддержание высокого уровня затрат, а соответственно и стоимости на данные услуги. Это обусловлено тем, что монополистам нет необходимости искать пути снижения себестоимости, которые бы делали предоставляемые ими услуги конкурентоспособными.

К сожалению, пока не увенчалась успехом попытка открыть рынок услуг по управлению жилищным фондом для частного бизнеса.

Основными причинами такого положения являются: приоритетность правовых вопросов в сфере управления государственным имуществом и недостаточная проработка организационно-финансовой стороны деятельности по передаче управления жилищным фондом частным компаниям, отобранным на конкурсной основе; а также неотработанность механизма проведения первоочередных мероприятий для обеспечения начала работы частной компании по управлению жилищным фондом.

Содействие товариществам собственников жилья в реализации прав собственников в кондоминиуме по эффективному управлению общим имуществом

В условиях реформирования жилищно-коммунальной сферы принципиальное значение имеет повышение роли собственников жилья, выступающих в роли заказчика на предоставление жилищно-коммунальных услуг, и их участие в управлении комплексами недвижимого имущества, развитие конкуренции в системе управления и обслуживания жилищного фонда.

В настоящее время в Москве в собственности граждан и юридических лиц находится более 52% от общего фонда жилья. Число жилых зданий, в которых зарегистрировано в собственности граждан и юридических лиц более 50% площади и в которых собственники обязаны выбрать способ управления, составляет менее трети от общего количества многоквартирных жилых домов в городе.

На начало 2001 года в столице образовано более 500 товариществ собственников жилья, что составляет меньше 1% от общего количества жилых домов в городе, из которых лишь 178 кондоминиумов передано в самоуправление товариществам собственников жилья.

Наиболее проработанной системой формирования товариществ собственников жилья на сегодняшний день является система образования товариществ в домах-новостройках, возведенных с участием Департамента инвестиционных программ строительства города Москвы. Государственное унитарное предприятие "Мосжилкомплекс", находящееся в ведении Департамента инвестиционных программ строительства города Москвы, оказывает содействие московским застройщикам в оформлении документов, регистрации товариществ собственников жилья, подборе управляющей компании для организации управления и обслуживания кондоминиума на период становления товарищества.

В то же время надо отметить низкие показатели по формированию кондоминиумов и организации товариществ собственников жилья в сложившейся застройке, в том числе в муниципальных жилых домах, где большинство квартир находятся в частной собственности. Основными причинами, тормозящими формирование кондоминиумов и организацию товариществ собственников жилья в существующей застройке, являются:

- несовершенство существующего законодательства (противоречия федерального и московского за