Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 11 октября 2019 г. N Ф02-5242/19 по делу N А58-1886/2019

город Иркутск

11 октября 2019 г.

Дело N А58-1886/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 08 октября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 октября 2019 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Ананьиной Г.В.,

судей: Кадниковой Л.А., Шелёминой М.М.,

при участии в судебном заседании представителя администрации муниципального района "Вилюйский улус (район) Республики Саха (Якутия) Павловой А.К. (доверенность от 12.02.2019, удостоверение),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Контрольно-счетной палаты муниципального района "Вилюйский улус (район) Республики Саха (Якутия)" на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 24 апреля 2019 года по делу N А58-1886/2019, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 02 июля 2019 года по тому же делу,

установил:

администрация муниципального района "Вилюйский улус (район)" Республики Саха (Якутия) (далее - администрация) обратилась с заявлением в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) к Контрольно-счетной палате муниципального района "Вилюйский улус (район) Республики Саха (Якутия)" (далее - Контрольно-счетная палата) о признании недействительным распоряжения N 03-02/04-19 от 25.01.2019 "О продлении срока проведения контрольного мероприятия "Проверка достоверности объема фактически выполненных строительно-монтажных работ за счет средств бюджета муниципального района "Вилюйский улус (район)" по строительству объекта "Дворец культуры в городе Вилюйске Республики Саха (Якутия)" и по устройству термостабилизации грунтов в основании объекта "Дворец культуры в городе Вилюйске Республики Саха (Якутия)", отраженных в актах приемки выполненных работ".

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 24 апреля 2019 года, оставленным без изменения Четвертого арбитражного апелляционного суда от 02 июля 2019 года заявленные требования удовлетворены, распоряжение N 03-02/04-19 от 25.01.2019 признано недействительным.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Контрольно-счетная палата обратилась в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить, дело направить на новое рассмотрение.

В обоснование кассационной жалобы заявитель указывает, что судебные акты приняты при неполно выясненных обстоятельствах и при неправильном толковании норм закона, выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. По мнению заявителя кассационной жалобы, распоряжение о продлении срока проведения контрольного мероприятия не является ненормативным актом и не может быть обжаловано, поскольку адресовано должностному лицу административного органа и не влечет для администрации правовых последствий, а лишь изменяет срок проведения проверки, в связи с чем производство по делу подлежало прекращению.

В отзыве на кассационную жалобу администрация указывает на законность и обоснованность судебных актов, просит оставить их без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В судебном заседании представитель администрации против заявленных доводов кассационной жалобы возражал, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемых судебных актов.

Контрольно-счетная палата о времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом (определение, выполненное в форме электронного документа и подписанное усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), явку в судебное заседание не обеспечила, законных представителей не направила, в связи с чем, кассационная жалоба рассматривается в ее отсутствие.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 АПК РФ, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, председателем Контрольно-счетной палаты утверждена программа проведения внепланового контрольного мероприятия "Проверка достоверности объема фактически выполненных за счет средств бюджета муниципального района "Вилюйский район" строительно-монтажных работ по строительству объекта "Дворец культуры в г. Вилюйске Республики Саха (Якутия) и по устройству термостабилизации грунтов на этом же объекте, отраженных в актах приемки выполненных работ" за период 2015-2018 годы. Срок проведения проверки установлен с 13.12.2018 по 25.12.2018.

Объекты контрольного мероприятия: администрация муниципального района "Вилюйский улус (район)". Руководителем контрольного мероприятия назначен ведущий специалист Васильев С.Р.

По результатам контрольного мероприятия выявлены факты нарушения бюджетного законодательства: в нарушение требований статей 38, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, администрацией допущено нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в оплате фактически невыполненных работ по муниципальным контрактам; в нарушение пункта 2 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации не возвращены в бюджет муниципального района "Вилюйский район" сумма неотработанного аванса по муниципальному контракту от 25.12.2015 N 011630004145000162-ЗП1, а также проценты за пользование чужими средствами (по состоянию на 11.01.2019); в нарушение требований статьи 720 Гражданского кодекса Российской Федерации администрация не обеспечила надлежащее исполнение функций заказчика при приемке строительно-монтажных работ по строительству объекта "Дворец культуры в г. Влюйске" и по устройству термостабилизации грунтов на этом же объекте, а именно приняты работы, выполненные в ненадлежащем качестве.

По результатам контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой выдано администрации предписание N 04-16/02/19 от 11.01.2019 с возложением обязанности незамедлительно устранить выявленные нарушения, возместить нанесенный муниципальному образованию ущерб и привлечь к ответственности лиц виновных в нарушении законодательства со сроком исполнения не позднее 15 февраля 2019 года.

Распоряжением председателя Контрольно-счетной палаты от 25.01.2019 N 03-02/04-19 на основании мотивированного представления о продлении срока проведения контрольного мероприятия руководителя контрольного мероприятия ведущего специалиста Контрольно-счетной палаты МР "Вилюйский улус (район)" Республики Саха (Якутия) Васильева С.Р. от 25.01.2019 в соответствии с пунктом 4.10 раздела 4 Стандарта внешнего муниципального финансового контроля СВМФК 1 "Общие правила проведения контрольного мероприятия", утвержденного приказом председателя Контрольно-счетной палаты МР "Вилюйский улус (район)" Республики Саха (Якутия) N 03-03/10-6 от 07.12.2015, продлен срок проведения контрольного мероприятия "Проверка достоверности объема фактически выполненных строительно-монтажных работ за счет средств бюджета МР "Вилюйский улус (район)" по строительству объекта "Дворец культуры в городе Вилюйске Республики Саха (Якутия)" и по устройству термостабилизации грунтов в основании объекта "Дворец культуры в городе Вилюйске Республики Саха (Якутия)", отраженных в актах приемки выполненных работ" до 25 марта 2019 года. Руководителю контрольного мероприятия предложено предоставить отчет по результатам контрольного мероприятия до 01 апреля 2019 года.

Распоряжением председателя Контрольно-счетной палаты N 03-02/05-19 от 25.01.2019 произведена замена исполнителя контрольного мероприятия, руководителем контрольного мероприятия назначена председатель Контрольно-счетной палаты Кондакова Д.Н., отменено предписание N 04-16/02/19 от 11.01.2019, отчет N 04-09/09-18 от 11.01.2019, акт N 04-08/17-18 от 26.12.2018 в связи с допущенными нарушениями при проведении контрольного мероприятия.

Не согласившись с распоряжением о продлении срока проведения контрольного мероприятия, администрация оспорила его в судебном порядке.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что оспариваемое распоряжение не соответствует требованиям закона и нарушает права администрации.

Суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

В соответствии со статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Статьей 10 Закона N 6-ФЗ предусмотрено, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет.

В соответствии с частью 4 статьи 16 Закона N 6-ФЗ в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание.

Часть 1 статьи 11 Закона N 6-ФЗ предусматривает, что контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего государственного и муниципального финансового контроля руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

В соответствии со статьей 1 Положения "О Контрольно-счетной палате муниципального района "Вилюйский улус (район)" Республики Саха (Якутия) утвержденного решением Районного Совета депутатов 20.07.2011 N 362, Контрольно-счетная палата муниципального района "Вилюйский улус (район)" Республики Саха (Якутия) является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуемого районным Советом в целях контроля за исполнением бюджета муниципального образования, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта бюджета муниципального образования, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Согласно статье 4 Закона N 6-ФЗ, Регламенту Контрольно-счетной палаты муниципального района "Вилюйский улус (район)" РС (Я), утвержденному решением районного Совета II созыва муниципального района "Вилюйский улус (район)" РС (Я) от 14 июля 2010 года N 253 (далее - Регламент) Контрольно-счетная палата осуществляет свою деятельность на основе принципов законности, объективности, гласности.

Постановлением Председателя Контрольно-счетной палаты "Вилюйский улус (район)" РС (Я) от 07.12.2015 N 03-03/10б утвержден Стандарт внешнего муниципального финансового контроля СВМФК 1 "Общие правила проведения контрольного мероприятия" (далее - Стандарт), из содержания которого следует, что организация контрольного мероприятия состоит из подготовительного, основного, заключительного этапа.

В соответствии с пунктом 3.5 Стандарта заключительный этап контрольного мероприятия включает в себя: оформление результатов контрольного мероприятия, подготовку отчета о результатах контрольного мероприятия, который должен содержать выводы и предложения (рекомендации), подготовку соответствующих актов по результатам контрольного мероприятия, при необходимости подготовку предписания, представления и обращения в правоохранительные органы.

Статьей 17 Регламента предусмотрен порядок оформления отчетов по итогам проведения контрольных мероприятий, которым предусмотрено, что по итогам проведения контрольного мероприятия специалисты Палаты, проводившие контрольное мероприятие, составляют и подписывают отчет о результатах контрольного мероприятия, за достоверность которого несут персональную ответственность.

В соответствии со статьей 18 Регламента по результатам рассмотрения отчета и представленных материалов председатель Палаты принимает решение об утверждении, либо о не утверждении отчета. При утверждении отчета мероприятие считается законченным. При не утверждении отчета дается поручение ответственному лицу провести дополнительную проверку или иные необходимые действия. По результатам рассмотрения отчета и представленных материалов председателем Палаты также может быть принято решение о направлении представлений, предписаний или принятии иных мер в соответствии с полномочиями Палаты, о направлении материалов в правоохранительные органы.

Судами установлено, что Контрольно-счетная палата, на основании утвержденной программы в отношении администрации в срок с 13.12.2018 по 25.12.2018 проведены контрольные мероприятия, по итогам которых был принят акт от 26.12.2018 N 04-08/17-18, утвержден председателем Контрольно-счетной палаты отчет от 11.01.2019 N 04-09/09-18, администрации выдано предписание от 11.01.2019 N 04-16/02-19.

В последующем Контрольно-счетной палатой указанные акты отменены, в связи с допущенными нарушениями при проведении контрольного мероприятия, оспариваемым распоряжением возобновлены контрольные мероприятия путем продления срока его проведения.

Исследовав и оценив согласно требованиям статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, доводы и возражения сторон, учитывая вышеприведенные нормы законодательства, регулирующие спорные отношения, в том числе по организации и проведению внешнего муниципального финансового контроля, суды двух инстанций обоснованно признали, что контрольное мероприятие "Проверка достоверности объема фактически выполненных за счет средств бюджета МР "Вилюйский улус (район)" строительно-монтажных работ по строительству объекта "Дворец культуры в городе Вилюйске Республики Саха (Якутия)" и по устройству термостабилизации грунтов в основании объекта "Дворец культуры в городе Вилюйске Республики Саха (Якутия)", отраженных в актах приемки выполненных работ" состоялось и по его итогом приняты установленные законом итоговые акты, включая утвержденный отчет и предписание.

При этом судами верно отмечено, что положениями Закона N 6-ФЗ, Регламента и Стандарта не предусмотрено право Контрольно-счетной палаты возобновления проверки после ее окончания и оформления итоговых документов, путем продления сроков проведения контрольного мероприятия, которое уже завершено.

С учетом указанного является несостоятельной ссылка Контрольно-счетной палаты на пункт 4.10 Стандарта, предусматривающий продление срока контрольного мероприятия на основании мотивированного представления руководителя контрольного мероприятия, как не имеющая правового значения для настоящего спора.

В рассматриваемом случае у Контрольно-счетной палаты не было правовых оснований для продления срока уже завершенного контрольного мероприятия, в связи с чем суды первой и апелляционной инстанции пришли к правомерному выводу о незаконности оспариваемого распоряжения и нарушении прав и законных интересов администрации.

Довод Контрольно-счетной палаты о том, что оспариваемое администрацией распоряжение о продлении срока проведения контрольного мероприятия не может быть предметом рассмотрения в арбитражном суде, был проверен судами первой и апелляционной инстанций, получил надлежащую оценку и правомерно отклонен.

Судами установлено, что оспариваемое распоряжение обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку принято уполномоченным муниципальным органом в отношении конкретного субъекта и содержит властное распоряжение, заключающееся в продлении проведения ранее оконченной проверки финансово-хозяйственной деятельности администрации. Принятие такого документа затрагивает права и законные интересы заявителя, являющегося объектом контрольного мероприятия и который обязан содействовать контролирующему органу при его проведении, в то время как неисполнение требований контролирующего органа в рамках контрольных мероприятий может влечь для контролируемого лица соответствующие последствия.

Суды пришли к правильному выводу, что распоряжение о продлении срока проведения может быть оспорено в арбитражном суде в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Иные приведенные доводы кассационной жалобы являлись предметом рассмотрения в судах первой и апелляционной инстанций, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводы судов, а полностью повторяют доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.

Выводы судов основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Поэтому у суда кассационной инстанции, учитывая предусмотренные статьей 286 АПК РФ пределы его компетенции, отсутствуют правовые основания для переоценки названных выводов судов и учета доводов кассационной жалобы, направленных на переоценку установленных судами фактических обстоятельств.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты на основании пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 24 апреля 2019 года по делу N А58-1886/2019, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 02 июля 2019 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Г.В. Ананьина

Судьи

Л.А. Кадникова М.М. Шелёмина