Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 11 октября 2019 г. N Ф02-5084/19 по делу N А19-2084/2019

город Иркутск

11 октября 2019 г.

Дело N А19-2084/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 08 октября 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 октября 2019 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Шелёминой М.М.,

судей: Ананьиной Г.В., Кадниковой Л.А.,

при участии в судебном заседании представителей: Администрации города Иркутска Королёвой Д.В. (доверенность от 15.01.2019), Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области Бутаковой У.В. (доверенность от 09.01.2019),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Иркутска на решение Арбитражного суда Иркутской области от 18 апреля 2019 года по делу N А19-2084/2019, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 03 июля 2019 года по тому же делу,

установил:

Администрация города Иркутска (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее - Иркутское УФАС России, Управление, антимонопольный орган) от 16.10.2018 N 137/18 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства с учетом уточнений от 09.11.2018 N 5088/18, от 14.12.2018 N 5718/18.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 18 апреля 2019 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 03 июля 2019 года, в удовлетворении требований отказано.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения судами статей 15, 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16 (далее - Порядок N 57/16), нарушения норм процессуального права, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять новый судебный акт.

По мнению заявителя кассационной жалобы, судами не дана оценка неисполнимости предупреждения; Закон о защите конкуренции и Порядок N 57/16 не предусматривают возможность внесения изменений либо уточнений в ранее выданное предупреждение; уточнение требований в предупреждении может быть расценено только как выдача нового предупреждения, что должно повлечь изменение срока его исполнения; антимонопольный орган, уточняя 09.11.2018 предупреждение, не изменил срок исполнения предупреждения, в связи с чем этот срок с учетом первоначального предупреждения составил всего 2 календарных дня; предупреждение предусматривает проведение торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, находящихся в муниципальной собственности, однако это не представляется возможным, поскольку в муниципальной собственности имеются только земельные участка для размещения этих конструкций.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru).

Представитель Администрации в судебном заседании подтвердила доводы, изложенные в кассационной жалобе. Иркутское УФАС России считает ее доводы несостоятельными, судебные акты - законными и обоснованными.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в Иркутское УФАС России поступили заявления от Ассоциации наружной рекламы "Национальный стандарт" и индивидуального предпринимателя Кирикова С.В. о том, что на территории г. Иркутска действия части выданных в 2012 - 2013 годах разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций сроком на 5 лет истекли, при этом рекламные конструкции продолжают эксплуатироваться, новые торги на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций в порядке статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) не проводятся.

По результатам проведения антимонопольного расследования антимонопольным органом установлено, что в соответствии с ответом КУМИ администрации г. Иркутска в базе данных "АИС Реклама" числится 1 649 рекламных конструкций, в том числе 552 рекламных конструкций, установленных на иной собственности на основании действующих разрешений, и 1 097 рекламных конструкций, установленных на муниципальной собственности, 859 из которых установлены на основании договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, заключенных между Комитетом и рекламораспространителями по результатам проведения в 2012, 2013, 2017 годах торгов со следующими сроками действия:

- с 01.06.2012 по 31.05.2017 - 203 рекламных конструкций;

- с 01.01.2013 по 31.12.2017 - 105 рекламных конструкций;

- с 01.07.2013 по 30.06.2018 - 301 рекламная конструкция;

- с 01.09.2013 по 31.08.2018 - 198 рекламных конструкций;

- 01.11.2013 по 31.10.2018 - 1 рекламная конструкция;

- с 01.04.2017 по 31.03.2022 - 51 рекламная конструкция.

Антимонопольный орган в бездействии Администрации установил признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в непринятии мер по проведению обязательных торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию 1 230 рекламных конструкций на земельных участках, которые находятся в государственной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности города Иркутска, в порядке, установленном статьей 19 Закона о рекламе, что приводит к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке наружной рекламы города Иркутска.

В этой связи на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции Иркутским УФАС России Администрации выдано предупреждение от 16.10.2018 N 137/18 о необходимости прекращения указанных действий путем совершения действий по проведению обязательных торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию 1 230 рекламных конструкций на земельных участках, которые находятся в государственной собственности, или государственная собственность на которые не разграничена, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности города Иркутска, а именно в течение 20 дней с момента получения указанного предупреждения утвердить и опубликовать в установленном законом порядке извещения о проведении торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию 1 230 рекламных конструкций на земельных участках, которые находятся в государственной собственности, или государственная собственность на которые не разграничена, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности города Иркутска, включенных в схему размещения рекламных конструкций на территории города Иркутска, утвержденную постановлением Администрации от 01.10.2014 N 031-06-1131/14.

02.11.2018 Администрацией в адрес УФАС по Иркутской области направлено письмо с указанием на то, что предупреждение содержит в себе сведения, противоречащие действующему законодательству, так как указывает органу местного самоуправления на необходимость проведения торгов в отношении земельных участков, находящихся в государственной собственности, либо государственная собственность, на которые не разграничена, в то время как администрация города Иркутска наделена полномочиями на проведение торгов только в отношении муниципальной собственности города Иркутска, а также на указание в предупреждении сведений, не соответствующих действительности, по количеству рекламных конструкций.

Антимонопольный орган признал данные доводы обоснованными, в связи с чем письмом от 09.11.2018 N 5088/18 уточнил требования, изложенные в предупреждении от 16.10.2018. Указал считать действительным осуществление действий по утверждению и опубликованию в установленном законом порядке извещения о проведении торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию 808 рекламных конструкций, находящихся в муниципальной собственности.

Письмом от 14.12.2018 N 5718/18 Иркутское УФАС России по ходатайству Администрации продлило срок исполнения предупреждения от 16.10.2018 N 137/1/8 (с учетом уточнений N 5088/18) до 30.01.2019.

Администрация, полагая, что названное предупреждение антимонопольного органа с учетом уточнений от 09.11.2018 N 5088/18, от 14.12.2018 N 5718/18, не соответствует закону и нарушает её права и законные интересы, обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с указанным заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходили из того, что оспариваемый ненормативный правовой акт не противоречит требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене, а кассационную жалобу - удовлетворению в силу следующего.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

В соответствии с пунктом 3 части 8 статьи 44 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает в соответствии со статьей 39.1 настоящего Федерального закона решение о выдаче предупреждения. Частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предусмотрен запрет принятия антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении статьи 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения.

В соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение) (часть 1). Предупреждение должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4).

Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью (пункт 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 N 18403/13).

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

В соответствии с пунктами 1.2, 1.3 Порядка N 57/16 предупреждение выдается лицам, указанным в пункте 1.1, в случае выявления признаков нарушения, в том числе статьи 15 Закона о защите конкуренции. Основанием для выдачи предупреждения является установление антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства, указанных в пункте 1.2 настоящего Порядка, в соответствии с Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии с частями 5, 9 статьи 19 Закона о рекламе установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором; допускается при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (далее также - разрешение), выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5, 6, 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 5.1 статьи 19 Закона о рекламе).

Аукцион или конкурс на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, которое находится в государственной или муниципальной собственности и на котором на основании договора между соответственно органом государственной власти, органом местного самоуправления и владельцем рекламной конструкции установлена рекламная конструкция, проводится по истечении срока действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (часть 5.6 статьи 19 Закона о рекламе).

Органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности (часть 5.8 статьи 19 Закона о рекламе).

Установка и эксплуатация рекламной конструкции без разрешения, срок действия которого не истек, не допускаются (часть 10 статьи 19 Закона).

Таким образом, Закон о рекламе предусматривает обязательность проведения торгов (аукциона или конкурса) на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, которое находится в государственной или муниципальной собственности и на котором на основании договора между соответственно органом государственной власти, органом местного самоуправления и владельцем рекламной конструкции установлена рекламная конструкция, по истечении срока действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции и без учета наличия (либо отсутствия) рекламных конструкций на разыгрываемых местах.

По результатам исследования и оценки в порядке, предусмотренном главой 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленных доказательств и доводов сторон суды установили, что по итогам аукционов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкций, проведенных в период с 01.06.2012 по 01.04.2017, Администрацией заключены 859 договоров сроком действия на 5 лет; по состоянию на 29.10.2018 по 51 рекламной конструкции срок действия договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций не истек, в связи с чем антимонопольный орган с учетом уточнения от 09.11.2018 указал на необходимость осуществления действий по утверждению и опубликованию в установленном законом порядке извещения о проведении торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию 808 рекламных конструкций, находящихся в муниципальной собственности.

При наличии действующей Схемы торги на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций в порядке статьи 19 Закона о рекламе в течение длительного времени Администрацией не проводятся; непроведение торгов нарушает требование статьи 19 Закона о рекламе, препятствует осуществлению хозяйствующими субъектами деятельности на рынке наружной рекламы, а также входу новых хозяйствующих субъектов на указанный рынок.

В этой связи суды пришли к мотивированному выводу о доказанности антимонопольным органом наличия в действиях Администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Суды признали, что оспариваемое предупреждение соответствует требованиям части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции: содержит выводы о наличии оснований для его выдачи, ссылки на нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) заявителя, а также перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения.

Доводы заявителя кассационной жалобы о неисполнимости предупреждения, о том, что внесение изменений либо уточнений в ранее выданное предупреждение законом не предусмотрено, срок его исполнения не изменен, требование в уточнении сформулировано некорректно, были предметом исследования судами двух инстанций, мотивированно отклонены и не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, антимонопольный орган уточнил требование предупреждения, рассмотрев обращение Администрации от 02.11.2018 об уточнении требования предупреждения в части проведения торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию 1 230 рекламных конструкций на земельных участках, которые находятся в государственной собственности, или государственная собственность на которые не разграничена, а также на зданиях или ином недвижимом имущества, находящихся в государственной собственности города Иркутска.

Письмом от 14.12.2018 N 5718/18 Иркутское УФАС России по ходатайству Администрации продлило срок исполнения предупреждения до 30.01.2019. Иные ходатайства о продлении срока исполнения предупреждения Администрация не заявляла.

Доводы заявителя кассационной жалобы проверены, однако поскольку они не свидетельствуют о нарушении судами двух инстанций норм материального и процессуального права при рассмотрении настоящего спора, направлены, по сути, исключительно на переоценку фактических обстоятельств, установленных судами при вынесении обжалуемых судебных актов, не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции, исходя из предусмотренных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределов его компетенции.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Иркутской области и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

На основании части 4 статьи 283 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации меры по приостановлению исполнения судебных актов, принятые определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 11 сентября 2019 года, подлежат отмене.

Руководствуясь статьями 274, 283, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 18 апреля 2019 года по делу N А19-2084/2019, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 03 июля 2019 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Отменить меры по приостановлению исполнения решения Арбитражного суда Иркутской области от 18 апреля 2019 года, постановления Четвертого арбитражного апелляционного суда от 03 июля 2019 года, принятые определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 11 сентября 2019 года.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.М. Шелёмина

Судьи

Г.В. Ананьина Л.А. Кадникова