Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 15 октября 2019 г. N Ф02-5083/19 по делу N А19-10272/2018

город Иркутск

15 октября 2019 г.

Дело N А19-10272/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 08 октября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 октября 2019 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Кадниковой Л.А.,

судей: Ананьиной Г.В., Шелёминой М.М.,

при участии в судебном заседании представителей акционерного общества "Дорожная служба Иркутской области" Раднажаповой Я.Д. (доверенность от 24.06.2019 N 19/183), Сафина Д.А. (доверенность от 06.06.2019 N 19/173); Контрольно-счетной палаты Иркутской области Вознесенской Ю.И. (доверенность от 22.03.2019 N 01/27-14/496) Корень К.С. (доверенность от 11.03.2019 N 01/27-14/1410),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества "Дорожная служба Иркутской области" на решение Арбитражного суда Иркутской области от 15 апреля 2019 года по делу N А19-10272/2018, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 03 июля 2019 года по тому же делу,

установил:

акционерное общество "Дорожная служба Иркутской области" (г. Иркутск, ИНН: 3808166080, ОГРН: 1073808009330, далее - АО "Дорожная служба Иркутской области", общество) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконными действий Контрольно-счетной палаты Иркутской области (далее также - Контрольно-счетная палата, Палата) по проведению проверки общества по формированию и исполнению доходов и расходов, о признании недействительными распоряжения N 36-П от 25.04.2018 "О проведении контрольного мероприятия", предписания N 21/5-ПРП от 27.04.2018.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 15 апреля 2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 03 июля 2019 года решение суда от 15 апреля 2019 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе АО "Дорожная служба Иркутской области" ставит вопрос о проверке законности судебных актов по основаниям неправильного применения норм материального права - положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ); заявитель кассационной жалобы, ссылаясь на положения статей 215.1, 218 Бюджетного кодекса Российской Федерации, указывает на то, что полномочия Контрольно-счетной палаты по контролю за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации может осуществляться в отношении высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, соответствующего финансового органа, но не в отношении коммерческой организации - АО "Дорожная служба Иркутской области"; по мнению заявителя кассационной жалобы, суды пришли к неверному выводу о том, что проведение проверки было назначено в рамках полномочий Палаты, в то время как у неё отсутствуют полномочия по оценке финансово-хозяйственной деятельности по формированию и исполнению доходов и расходов бюджета общества, а также по оценке достоверности и обоснованности размера дивидендов 2015-2017 годов по принадлежащим Иркутской области акциям.

Заявитель кассационной жалобы указывает также на то, что на спорные правоотношения по внешнему финансовому контролю распространяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), поскольку Бюджетный кодекс Российской Федерации не регламентирует порядок этого вида контроля; не согласен с выводами судов о том, что проведением проверки права и законные интересы общества не нарушены; просит судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт.

В отзыве на кассационную жалобу Палата указывает на необоснованность доводов кассационной жалобы.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представители АО "Дорожная служба Иркутской области" поддержали доводы кассационной жалобы.

Представители Контрольно-счетной палаты просят оставить судебные акты без изменения.

Проверив правильность применения судами двух инстанций норм материального и процессуального права по делу и исходя из доводов кассационной жалобы и отзыва относительно жалобы, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не усмотрел оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как следует из материалов дела и установлено судами, председателем Контрольно-счетной палаты 25.04.2018 издано распоряжение N 36-П о проведении контрольных мероприятий "Проверка деятельности открытого акционерного общества "Дорожная служба Иркутской области" по формированию и исполнению доходов и расходов, а также управлению имуществом во втором полугодии 2015 года, в 2016-2017 годах".

Данным распоряжением утверждена программа проведения контрольного мероприятия.

Общество, не согласившись с проведением контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой Иркутской области в части утвержденной программы контрольных мероприятий, письмом N 01-03/720 от 26.04.2018 обратилось в Контрольно-счетную палату, указав, что в 2015-2017 годах не получало из областного бюджета Иркутской области никаких бюджетных средств или государственных гарантий, в связи с чем не являлось участником бюджетного процесса Иркутской области. Контрольно-счетная палата Иркутской области, по мнению общества, не имеет оснований для проведения комплексного контрольного мероприятия в отношении АО "Дорожная служба Иркутской области" в части формирования и исполнения доходов и расходов во втором полугодии 2015 года, в 2016-2017 годах; было предложено внести изменения в программу проведения контрольного мероприятия.

Согласно ответу Контрольно-счетной палаты N 01/12-02/667 от 26.04.2018, в соответствии со статьей 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к объектам государственного финансового контроля относятся хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах.

Должностными лицами Контрольно-счетной палаты 26.04.2018 в АО "Дорожная служба Иркутской области" проведено контрольное мероприятие "Проверка деятельности открытого акционерного общества "Дорожная служба Иркутской области" по формированию и исполнению доходов и расходов, а также управлению имуществом во втором полугодии 2015 года, в 2016-2017 годах".

В ходе проведения указанного контрольного мероприятия обществом были созданы препятствия для работы должностных лиц Контрольно-счетной палаты Иркутской области, выразившиеся в отказе представить оригиналы документов, необходимых для проведения контрольного мероприятия, о чем 26.04.2018 был составлен акт N 1.

24.04.2018 должностными лицами Палаты обществу направлено предписание N 21/5-ПРП о представлении в срок не позднее 04.05.2018 необходимых документов.

Предписание получено 27.04.2018, в установленный срок исполнено не было.

Ввиду создания обществом препятствий по проведению контрольного мероприятия, неисполнения предписания N 21/5-ПРП от 24.04.2018 Контрольно-счетная палата контрольные действия в рамках контрольного мероприятия в отношении АО "Дорожная служба Иркутской области" провела камерально с использованием электронной базы бухгалтерского учета и отчетности 1С Бухгалтерия "Предприятие" и иных документов, представленных Следственным управлением Следственного комитета России по Иркутской области в рамках Соглашения о взаимодействии, заключенного 31.10.2014 года.

Общество оспорило в Арбитражном суде Иркутской области действия Контрольно-счетной палаты по проведению проверки, распоряжение N 36-П от 25.04.2018 "О проведении контрольного мероприятия" и предписание N 21/5-ПРП от 27.04.2018 как не соответствующие требованиям закона и нарушающие права и законные интересы заявителя в сфере его предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отказывая обществу в удовлетворении заявленных требований, суды двух инстанций правомерно исходили из следующего.

Согласно пункту 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

В соответствии с пунктом 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).

Абзацем седьмым пункта 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах.

Объекты контроля и их должностные лица обязаны своевременно и в полном объеме представлять в органы государственного (муниципального) финансового контроля по их запросам информацию, документы и материалы, необходимые для осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, предоставлять должностным лицам органов государственного (муниципального) финансового контроля допуск указанных лиц в помещения и на территории объектов контроля, выполнять их законные требования (пункт 3).

Согласно абзацу четвертому пункта 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются контроль в других сферах, установленных, в том числе Федеральным законом N 6-ФЗ.

При осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии, в том числе с Федеральным законом N 6-ФЗ; направляются объектам контроля представления, предписания (пункт 2).

Представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии, в том числе с Федеральным законом N 6-ФЗ (пункт 3.1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Пунктами 1 и 5 части 1 статьи 9 Федерального закона N 6-ФЗ установлено, что контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации осуществляет, в том числе следующие основные полномочия: контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда; контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта Российской Федерации, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими субъекту Российской Федерации.

Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении, в том числе организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Полномочия Палаты определены Федеральным законом N 6-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Иркутской области от 07.07.2011 N 55-03 "О Контрольно-счетной палате Иркутской области" (далее - Закон Иркутской области N 55-03).

Согласно статье 74 Устава Иркутской области, статье 2 Закона Иркутской области N 55-03 Контрольно-счетная палата Иркутской области является независимым органом внешнего государственного финансового контроля.

Суды двух инстанций на основании анализа приведённых правовых норм пришли к мотивированным выводам о том, что с учётом полномочий Палаты общество является объектом государственного финансового контроля, в отношении которого Палата правомерно провела проверку по формированию и исполнению доходов и расходов общества.

Выводы судов основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательства и постановлены, вопреки доводам кассационной жалобы, при правильном применении норм материального и процессуального права.

Как установлено судами, АО "Дорожная служба Иркутской области" является хозяйственным обществом со 100% долей участия Иркутской области в уставном капитале. Единственным акционером АО "Дорожная служба Иркутской области" является Иркутская область как публично-правовое образование (субъект Российской Федерации) в лице Министерства имущественных отношений Иркутской области, что подтверждается уставом общества.

Согласно законам об областном бюджете, а именно: Закону Иркутской области от 23.12.2015 N 130-03 "Об областном бюджете на 2016 год", Закону Иркутской области от 21.12.2016 N 121-03 "Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", Закону Иркутской области от 18.12.2017 N 98-03 "Об областном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" при формировании бюджета на очередной и плановый периоды, главным администратором дохода бюджета Иркутской области - Министерством имущественных отношений Иркутской области ежегодно планируется получение доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Иркутской области.

Статьями вторыми каждого вышеуказанного закона об областном бюджете устанавливаются виды доходов, за счет которых формируется областной бюджет, в числе которых неналоговые доходы.

Статьями четвертыми каждого закона об областном бюджете утверждаются прогнозируемые доходы областного бюджета в соответствии с приложениями к закону.

В частности, доходы областного бюджета в виде дивидендов по акциям, принадлежащим субъектам Российской Федерации (Код бюджетной классификации Российской Федерации 1 11 01020 02 0000 120), закреплены приложением 5 к Закону Иркутской области от 21.12.2016 N 121-03 "Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" за главным администратором доходов Министерством имущественных отношений Иркутской области.

В этой связи суды верно со ссылкой на положения статей 41, 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации посчитали, что дивиденды по акциям относятся к доходам бюджетов от использования имущества, находящегося в государственной собственности.

Названное усматривается из следующего.

Согласно части 1 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации к доходам бюджетов отнесены налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

К неналоговым доходам бюджетов относятся, в частности, доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности (пункт 3 статьи 41).

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета (пункт 5 статьи 41).

К доходам бюджетов от использования имущества, находящегося в государственной собственности, относятся, в том числе, доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, за исключением случаев, установленных федеральными законами (статья 42).

АО "Дорожная служба Иркутской области", как хозяйственное общество с участием публично-правового образования в его уставном капитале, в силу статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации является объектом государственного финансового контроля, а Контрольно-счетная палата Иркутской области как орган внешнего государственного финансового контроля наделена полномочиями по контролю за исполнением областного бюджета, в том числе его доходной части.

При таких условиях суды верно посчитали, что проведение проверки было назначено в рамках полномочий Контрольно-счетной палаты, закрепленных действующим законодательством, на основании плана работы контрольно-счетной палаты на 2018 год и оформлено распоряжением с приложением программы. О начале проверки заявитель был уведомлен надлежащим образом, знал о проводимой проверке, ее сроках, в связи с чем оспариваемые акты и действия Палаты не нарушают права и охраняемые законом интересы общества в сфере предпринимательской деятельности.

Не соглашаясь с данными выводами судов, заявитель кассационной жалобы указывает на то, что контроль за исполнением бюджета в силу статей 215.1, 218 Бюджетного кодекса Российской Федерации Палата вправе осуществлять только в отношении высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Названные доводы проверены, однако, учтены быть не могут. Проведение проверки в отношении общества как объекта внешнего финансового контроля назначено в пределах полномочий Палаты, закреплённых действующим законодательством. Вопрос о полномочиях Палаты был предметом проверки и надлежащей оценки судов.

Согласно статье 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации хозяйственные общества с участием публично-правовых образований в их уставном капитале являются объектом государственного финансового контроля.

В силу пункта 4 статьи 66 Гражданского кодекса Российской Федерации хозяйственные общества могут создаваться в организационно-правовой форме акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью.

Следовательно, Палата вправе была по указанным выше вопросам проверить общество, созданное в организационно-правовой форме акционерного общества.

Не может быть учтён довод общества о том, что суды неверно истолковали закон и не применили к возникшим правоотношениям положения Федерального закона N 294-ФЗ; считает, что данный закон регулирует схожие правоотношения.

Между тем, как верно признали суды, исходя из положений статьи 3.1 Федерального закона N 294-ФЗ, данный закон не применяется при проведении контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.

Кассационная жалоба не содержит обоснованных доводов по вопросу о том, какие нарушения при проверке допущены Палатой, каким образом это нарушает права общества в сфере предпринимательской деятельности.

Иные доводы кассационной жалобы направлены на переоценку установленных обстоятельств и имеющихся в деле доказательств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Иркутской области и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 15 апреля 2019 года по делу N А19-10272/2018, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 03 июля 2019 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Л.А. Кадникова

Судьи

Г.В. Ананьина М.М. Шелёмина