Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 18 ноября 2019 г. N Ф02-5009/19 по делу N А74-20032/2018

город Иркутск

18 ноября 2019 г.

Дело N А74-20032/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 12 ноября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 ноября 2019 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Ананьиной Г.В.,

судей: Левошко А.Н., Шелёминой М.М.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Волковой Е. В.,

при участии в судебном заседании представителей Хакасского УФАС России Липиной О.О. (доверенность от 14.06.2019, диплом), Управления коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана, муниципального бюджетного учреждения г. Абакана "Абаканская служба благоустройства" Гасана О.А. (доверенность от 29.12.2018, диплом),

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Хакасия кассационную жалобу Управления коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана на решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 22 февраля 2019 года по делу N А74-20032/2018, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 27 июня 2019 года по тому же делу,

установил

Управление коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана (далее - УКХТ г. Абакана) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (далее - Хакасское УФАС России, антимонопольный орган) о признании незаконными решения и предписания от 15.10.2018 по делу N 12-А-18.

Третьими лицами, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное бюджетное учреждение города Абакана "Абаканская служба благоустройства" (далее - Служба благоустройства), общество с ограниченной ответственностью "Фотон" (далее - общество, ООО "Фотон").

Решением Арбитражного суда Хакасия от 22 февраля 2019 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 27 июня 2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе УКХТ г. Абакана и Служба благоустройства просят указанные судебные акты отменить и принять по делу новый судебный акт, считают, что выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела, обжалуемые акты приняты с нарушением норм материального права.

Заявители кассационной жалобы не согласны с выводами судов о том, что спорные виды работ не относятся к видам работ и услуг, которые могут осуществляться в ходе исполнения муниципального задания, финансируемого путем выделения соответствующих субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации; осуществление спорных видов работ и услуг Службой благоустройства - это способ решения вопросов местного значения; судом апелляционной инстанции не дана оценка доводу о том, что результат работ и услуг, осуществляемых Службой благоустройства в рамках муниципального задания должен соответствовать особым требованиям, предъявляемым к таким видам работ; в случае выполнения спорных работ иными исполнителями, существует риск создания угрозы безопасности в сфере дорожного движения, поскольку при выявлении недостатков в работе Закон о защите конкуренции не имеет правового механизма для их устранения.

В отзыве на кассационную жалобу Хакасское УФАС России не согласилось с доводами кассационной жалобы, просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

ООО "Фотон о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом (определение, выполненное в форме электронного документа и подписанное усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), явку в судебное заседание не обеспечило, законных представителей не направило, в связи с чем, кассационная жалоба рассматривается в его отсутствие.

В судебном заседании представитель заявителей кассационной жалобы доводы кассационной жалобы поддержал, просил обжалуемые судебные акты отменить, а представитель антимонопольного органа против заявленных доводов кассационной жалобы возражал, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемых судебных актов.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, по результатам рассмотрения заявления ООО "Фотон" на действия УКХТ г. Абакана по утверждению муниципальных заданий на выполнение работ по содержанию объектов дорожного хозяйства г. Абакана, по содержанию в чистоте территории г. Абакана, а также работ по нанесению разметки, эксплуатации светофоров и установки дорожных знаков, которые ставят Службу благоустройства в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления выполнения указанных работ, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствуют деятельности хозяйствующих субъектов на рассматриваемом рынке, антимонопольным органом установлено наличие в действиях УКХТ г. Абакана признаков нарушения пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции УКХТ г. Абакана выдано предупреждение N 2-П-18 от 0.01.2018 о необходимости прекращения указанных действий в срок до 02.02.2018.

Антимонопольным органом 14.02.2018 в отношении УКХТ г. Абакана возбуждено дело N 12-А-18 по признакам нарушения пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, по результатам рассмотрения которого 15.10.2018 принято решение N 12-А-18 о признании УКХТ г. Абакана нарушившим пункты 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части действий по утверждению муниципальных заданий на выполнение работ по содержанию объектов дорожного хозяйства г. Абакана, по содержанию в чистоте территории г. Абакана, а также работ по нанесению разметки, эксплуатации светофоров и установки дорожных знаков, которые ставят Службу благоустройства в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления выполнения указанных работ, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствуют деятельности хозяйствующих субъектов на рассматриваемом рынке. УКХТ г. Абакана выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, начиная с 30.11.2018 организовать процесс расходования бюджетных средств на выполнение спорных работ в соответствии с требованиями Закона о защите конкуренции и Закона о контрактной системе.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа УКХТ г. Абакана оспорило их судебном порядке.

Суды, отказывая в удовлетворении заявленных требованиях, исходили из законности и обоснованности актов антимонопольного органа, отсутствии нарушения прав и законных интересов УКХТ г. Абакана.

Суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции, к числу которых, помимо прямо поименованных, относятся любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями, в числе которых создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Пунктом 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

В статье 13 Закона о контрактной системе указаны конкретные цели осуществления закупок, а именно для: достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных муниципальными программами; выполнения функций и полномочий муниципальных органов, за исключением выполняемых в соответствии с пунктами 1 и 2 настоящей статьи функций и полномочий.

В статьях 14 и 16 Закона о местном самоуправлении к вопросам местного значения отнесены, в том числе: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих, в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), и утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами (в редакции Федерального закона от 29.12.2017 N 463-ФЗ).

В силу части 2 статьи 18 Закона о местном самоуправлении финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

Как следует из материалов дела, между УКХТ г. Абакана и Службой благоустройства заключены соглашения N 48 от 30.12.2016, N 94 от 29.12.2017 о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания, согласно которым УКХТ г. Абакана приняло на себя обязательства по предоставлению субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципальных заданий за счет средств бюджета города Абакана и в пределах выделенных бюджетных ассигнований на 2017 и на 2018 годы соответственно, а Служба благоустройства - выполнить работы определенные муниципальными заданиями на 2017 и 2018 годы. Указанные соглашения является неотъемлемой частью муниципальных заданий, предусматривающих выполнение следующих работ: ремонт и капитальный ремонт объектов дорожного хозяйства; разметка дорожного хозяйства; содержание объектов дорожного хозяйства; организация освещения улиц; содержание фонтанов. Объем предоставляемой субсидии определен соглашением в размере 41 315 000 рублей и 48 395 300 рублей соответственно.

Муниципальные задания на 2017 и 2018 годы, утвержденные УКХТ г. Абакана, выданы Службе благоустройства для выполнения работ по содержанию и ремонту, капитальному ремонту объектов дорожного хозяйства, в том числе разметке объектов дорожного хозяйства, осуществления работ по организации освещения улиц; содержанию фонтанов.

Вместе с тем, названные работы являются потребностью органа местного самоуправления, выполнение этих работ обеспечивается за счет средств бюджета, в связи с чем суды первой и апелляционной инстанций верно посчитали, что данные работы являются муниципальной нуждой.

Закупки для обеспечения муниципальных нужд должны осуществляться в соответствии с Законом о контрактной системе, пунктом 3 статьи 3 которого предусмотрено, что закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд определена как совокупность действий, осуществляемых в установленном данным Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Таким образом, суды обоснованно пришли к выводу, что утверждение заявителем муниципальных заданий на выполнение указанных работ ставят Службу благоустройства в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления выполнения указанных работ, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствуют деятельности хозяйствующих субъектов на рассматриваемом рынке, что свидетельствует о нарушении пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Предоставление преимуществ конкретному хозяйствующему субъекту, действующему на товарном рынке, без проведения обязательных в силу закона конкурентных процедур, само по себе уже свидетельствует об ограничении конкуренции.

Судами установлено, что в соответствии с Уставом Служба благоустройства является некоммерческой организацией, созданной в целях осуществления деятельности по содержанию и ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения и элементов их обустройства в границах города Абакана; обязана выполнять муниципальные задания, установленные учредителем. Согласно выписке из ЕГРЮЛ основным видом деятельности Службы благоустройства является деятельность по эксплуатации автомобильных дорог и автомагистралей.

Поскольку перечисленные в муниципальном задании работы являются муниципальной нуждой, соответственно могли быть получены муниципальным учреждением в порядке, установленном Законом о контрактной системе.

Действующее законодательство каких-либо специальных требований к ремонту и капитальному ремонту объектов дорожного хозяйства, разметке объектов дорожного хозяйства, содержанию объектов дорожного хозяйства, организации освещения улиц, содержанию фонтанов не устанавливает, равно как и требований к субъектам, которые должны их осуществлять.

Приведенные заявителями положения федеральных законов и ГОСТов, как правильно указано судами, не опровергают выводов о том, что спорные работы могут быть выполнены любым хозяйствующим субъектом, осуществляющим деятельность на спорном товарном рынке.

Противоречий в выводе судов о том, что спорные работы не относятся к тем видам работ и услуг, которые должны осуществляться в ходе исполнения муниципального задания, финансируемого путем выделения соответствующих субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, и выводу о праве создания бюджетных учреждений для выполнения (оказания) муниципальных работ (услуг) в определенных сферах с формированием и утверждением соответствующего муниципального задания, финансируемого за счет средств субсидий местного бюджета, судом округа не установлено.

В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации для целей применения бюджетного законодательства даны понятия: государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ); государственные (муниципальные) услуги (работы) - услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.

С учетом положений Закона о местном самоуправлении, Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 9.2 Закона о некоммерческих организациях, статьей 6, 78.1, 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, судами верно отмечено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные бюджетные учреждения для выполнения (оказания) физическим и юридическим лицам муниципальных работ (услуг) в определенных сферах с формированием и утверждением соответствующего муниципального задания, финансируемого за счет средств субсидий местного бюджета.

Указанное право создания муниципального учреждения, как и право расходования бюджетных средств, путем предоставления субсидий на выполнение муниципальных заданий, судами не отвергались, однако, в данном случае, учитывая осуществление Службой благоустройства конкурентных на товарном рынке услуг, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правильному выводу об обязательности осуществления конкурентных процедур в порядке, установленном Законом о контрактной системе.

Обжалуемые решение и постановление апелляционного суда приняты законно и обоснованно, с правильным применением норм материального и процессуального права, выводы арбитражных судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам. Приведенные в кассационной жалобе доводы ранее заявлялись при рассмотрении дела в судах первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, свидетельствуют о неправильном толковании норм права, в связи с чем не могут быть основанием к отмене судебных актов.

Нарушений норм процессуального права, которые в соответствии с частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются основанием к отмене или изменению обжалуемых судебных актов, не установлено.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты на основании пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 22 февраля 2019 года по делу N А74-20032/2018, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 27 июня 2019 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Г.В. Ананьина

Судьи

А.Н. Левошко М.М. Шелёмина