Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 19 июня 2020 г. N Ф02-2308/20 по делу N А19-22051/2019

город Иркутск

19 июня 2020 г.

Дело N А19-22051/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 11 июня 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 19 июня 2020 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Шелёминой М.М.,

судей: Ананьиной Г.В., Рудых А.И.,

при участии в судебном заседании представителей: администрации города Иркутска Андреевой Е.О. (доверенность от 13.01.2020, диплом), Министерства труда и занятости Иркутской области Воронцовой Н.В. (доверенность от 09.01.2020, диплом),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Иркутска на решение Арбитражного суда Иркутской области от 21 ноября 2019 года по делу N А19-22051/2019, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18 февраля 2020 года по тому же делу,

УСТАНОВИЛ:

администрация города Иркутска (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании недействительным предписания Министерства труда и занятости Иркутской области (далее - Министерство) от 02.08.2019 N 4 об устранении выявленных нарушений обязательных требований законодательства Российской Федерации по вопросам исполнения органом местного самоуправления государственных полномочий, предусмотренных статьей 2 Закона Иркутской области от 24 июля 2008 года N 63-оз "О наделении органов местного самоуправления отдельными областными государственными полномочиями в сфере труда".

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 21 ноября 2019 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18 февраля 2020 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения судами статей 158, 266.1, 267.1, 268.1, 269.2, 270.2, 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Закона Иркутской области от 24.07.2008 N 63-оз "О наделении органов местного самоуправления отдельными областными государственными полномочиями в сфере труда" (далее - Закон N 63-оз), Положения о Министерстве труда и занятости, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 03.12.2012 N 688-пп (далее - Положение N 688-пп), Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона Иркутской области от 11.05.2010 N 30-оз "О системе исполнительных органов государственной власти Иркутской области", Указа Губернатора Иркутской области от 28.06.2012 N 183-уг "О структуре исполнительных органов государственной власти Иркутской области", Положения о Службе государственного финансового контроля Иркутской области, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 26.12.2013 N 615-пп, Порядка осуществления полномочий Службой государственного финансового контроля Иркутской области по внутреннему государственному финансовому контролю, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 24.03.2014 N 146-пп, Устава Иркутской области, принятого постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 15.04.2009 N 9/5-ЗС, Порядка расходования средств, направляемых на осуществление материальных затрат, необходимых для исполнения отдельных областных государственных полномочий в сфере труда, утвержденного приказом Министерства труда и занятости населения Иркутской области от 17.09.2013 N 42-мпр (далее - Порядок N 42-мпр), Административного регламента осуществления регионального государственного контроля (надзора) за исполнением органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области отдельных областных государственных полномочий в сфере труда, утвержденного приказом Министерства труда и занятости населения Иркутской области от 12.03.2018 N 11-мпр (далее - Административный регламент), Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Закона Иркутской области от 12.01.2010 N 1-оз "О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области" (далее - Закон N 1-оз), Порядка расходования субвенций, предоставляемых местным бюджетам из областного бюджета на осуществление отдельных областных государственных полномочий в сфере труда, утвержденного постановлением администрации Иркутской области от 31.07.2008 N 214-па (далее - Порядок N 214-па), Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.07.2013 N 65н (далее - Указания N 65н), нарушения норм процессуального права, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

По мнению заявителя кассационной жалобы, предписание выдано неуполномоченным лицом; контрольные функции Министерства ограничены осуществлением контроля только за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в сфере труда, а полномочия по проведению проверки соблюдения Администрацией целевого и эффективного расходования бюджетных средств у него отсутствуют, проведение финансового контроля (надзора) отнесено к компетенции Службы государственного финансового контроля Иркутской области; суды неверно применили положения Административного регламента и Порядка N 42-мпр, как не соответствующих актам, имеющим большую юридическую силу; кроме того, суды применили не подлежащий применению Порядок N 42-мпр и не учли, что Министерство не уполномочено на утверждение такого акта; в рассматриваемой сфере такой порядок утверждён постановлением N 214-па; расходы произведены Администрацией в пределах доведенных до нее лимитов бюджетных обязательств при соблюдении принципов адресности, целевого, результативного и эффективного использования средств субвенции.

В отзыве на кассационную жалобу Министерство считает ее доводы несостоятельными, судебные акты - законными и обоснованными.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru).

Представитель Администрации в судебном заседании подтвердила доводы, изложенные в кассационной жалобе.

В судебном заседании объявлен перерыв в порядке, предусмотренном статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с 04 июня 2020 года до 11 июня 2020 года до 11 часов 50 минут, о чем сделано публичное извещение на официальном сайте Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа.

После перерыва судебное разбирательство продолжено в том же составе судей, представитель Министерства в судебном заседании подтвердила доводы, изложенные в отзыве на кассационную жалобу.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании распоряжения от 19.06.2019 N 182-мр Министерством проведена плановая проверка в отношении Администрации с целью контроля за исполнением органом местного самоуправления отдельных областных государственных полномочий в сфере труда за период с 01.01.2016 по 01.01.2019.

В ходе проведения проверки Министерством выявлено, в том числе нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств, о чем составлен акт проверки от 26.07.2019.

В соответствии с предписанием Министерства от 02.08.2019 N 4 Администрации необходимо не позднее 02.09.2019 устранить следующие нарушения, выявленные в ходе проверки: нарушения пунктов 5, 7 Порядка N 42-мпр, являющиеся нецелевым использованием бюджетных средств: произведено расходование бюджетных средств на приобретение сборников по охране труда в количестве 500 штук на сумму 32,5 тыс. рублей по КСБК 226 "Прочие работы, услуги" вместо КСБК 340 "Увеличение стоимости материальных запасов" при отсутствии согласования с Министерством (пункт 1); по КСБК 222 "Транспортные услуги" произведено расходование бюджетных средств в общем размере 113,04 тыс. рублей на оказание услуг по проезду в автомобильном транспорте по муниципальным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа города Иркутска при отсутствии согласования с Министерством (пункт 2); по КСБК 310 "Увеличение стоимости основных средств" произведено расходование бюджетных средств в размере 6,3 тыс. рублей на приобретение монитора при отсутствии согласования с Министерством (пункт 3). В нарушение статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 5 Порядка N 42-мпр произведено приобретение канцелярских товаров в количестве, превышающем, более чем на 1 должность муниципального служащего, исполняющего областные государственные полномочия в сфере труда на общую сумму 168,0 тыс. рублей, что является неэффективным использованием бюджетных средств (пункт 4).

Администрация оспорила в Арбитражный суд Иркутской области данное предписание.

Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходили из того, что оспариваемый ненормативный правовой акт не противоречит требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене, а кассационную жалобу - удовлетворению в силу следующего.

Доводы заявителя кассационной жалобы об отсутствии у Министерства полномочий на проведение проверки целевого и эффективного расходования Администрацией бюджетных средств и выдачу соответствующего предписания были предметом рассмотрения судами двух инстанций, мотивированно отклонены и не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции, исходя из следующего.

В соответствии с Законом N 63-оз Администрация наделена отдельными государственными полномочиями в сфере труда.

Финансовое обеспечение государственных полномочий органов местного самоуправления осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из областного бюджета. Указанные субвенции расходуются в порядке, установленном Правительством Иркутской области (статья 6 Закона N 63-оз).

Контроль за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий осуществляют в пределах предоставленных полномочий уполномоченный орган и исполнительный орган государственной власти области, осуществляющий финансовый контроль. Уполномоченный орган осуществляет контроль, в том числе в форме проведения проверок деятельности органов местного самоуправления по осуществлению государственных полномочий (часть 1, пункт 1 части 2 статьи 9 Закона N 63-оз).

Уполномоченный орган вправе в установленном порядке осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления государственных полномочий; давать письменные предписания по устранению нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами органов местного самоуправления государственных полномочий (статья 4 Закона N 63-оз).

В соответствии с Положением N 688-пп Министерство является исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим функции по управлению в сфере труда и содействия занятости населения на территории Иркутской области, а также в соответствии с законодательством отдельные переданные полномочия Российской Федерации в сфере занятости населения.

В сфере государственного управления охраной труда на территории Иркутской области Министерство осуществляет нормативное правовое регулирование и иные полномочия по вопросам осуществления органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области отдельных областных государственных полномочий в сфере труда.

Порядок осуществления регионального государственного контроля (надзора) за исполнением органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области отдельных областных государственных полномочий в сфере труда предусмотрен Административным регламентом.

Государственная функция осуществляется Министерством при взаимодействии с иными органами (пункты 2, 3 Административного регламента).

Согласно статье 47 Административного регламента проведение плановой выездной проверки осуществляется на основании распоряжения Министерства и включает изучение сведений, содержащихся в документах, связанных с целями, задачами и предметом проверки, и проверку соблюдения проверяемым органом местного самоуправления, в том числе целевого использования финансовых средств, переданных из областного бюджета на осуществление государственных полномочий (подпункт 4).

Как установлено судами, субвенция на осуществление областных государственных полномочий в сфере труда предоставляется за счет средств областного бюджета; Министерство, как уполномоченный орган, вправе осуществлять контроль ее использования, являясь главным распорядителем бюджетных средств.

На основании подпунктов 1 и 10 пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных настоящим Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

Таким образом, суды правомерно признали, что в рамках указанных полномочий главных администраторов (администраторов) бюджетных средств Министерство вправе проводить мероприятия по контролю, в том числе касающиеся вопросов целевого характера использования бюджетных средств на осуществление отдельных областных государственных полномочий в сфере труда и выдавать предписания по результатам проведения таких мероприятий.

Министерством в данном случае проведена проверка в части финансового обеспечения не в рамках государственного финансового контроля, а как главным распорядителем бюджетных средств, предоставившим субвенции муниципальному образованию, то есть контроль за средствами, которые предоставлены.

В этой связи не могут быть учтены ссылки Администрации на статью 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющую объекты государственного финансового контроля, к числу которых отнесены и главные распорядители бюджетных средств в части соблюдения ими условий предоставления средств из бюджета.

Администрация в кассационной жалобе указывает, что суды неверно применили положения Административного регламента и Порядка расходования средств N 42-мпр, как не соответствующие актам, имеющим большую юридическую силу; применили не подлежащий применению Порядок N 42-мпр и не учли, что Министерство не уполномочено на утверждение такого акта; в рассматриваемой сфере такой порядок утверждён постановлением Администрации Иркутской области N 214-па.

Данные доводы также подлежат отклонению, как несостоятельные.

К функциям Министерства в соответствии с возложенными на него задачами на основании подпункта 9 пункта 7 Положения N 688-пп в сфере государственного управления охраной труда на территории Иркутской области отнесено осуществление нормативного правового регулирования и иных полномочий по вопросам осуществления органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области отдельных областных государственных полномочий в сфере труда.

В силу статьи 13 Закона N 1-оз Министерство как исполнительный орган государственной власти области полномочен издавать нормативные правовые акты в форме приказов и акты индивидуального правового регулирования (ненормативные правовые акты) в форме распоряжений.

Административный регламент утвержден Министерством в соответствии со статьями 21, 77 Федерального закона N 131-ФЗ, статьей 4 Закона N 63-оз, постановлением Правительства Иркутской области от 01.08.2011 N 220-пп "О разработке и утверждении административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти Иркутской области", руководствуясь статьей 21 Устава Иркутской области, Положением N 688-пп.

Порядок N 42-мпр утвержден в соответствии с частью 1 статьи 4 Закона N 63-оз, постановлением Администрации N 214-па, подпунктами 1 и 7 пункта 15 Положения N 688-пп.

Как верно указали суды, Административный регламент и Порядок N 42-мпр являются действующими нормативными правовыми актами Иркутской области, принятыми с соблюдением установленной законодательством процедуры, доказательства признания их недействующими в установленном законом порядке отсутствуют, и, соответственно, они обязательны к применению на территории Иркутской области.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств (часть 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 5 Порядка N 42-мпр средства на осуществление материальных затрат направляются органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области на исполнение полномочий в сфере труда согласно Перечню материальных затрат, необходимых для исполнения отдельных областных государственных полномочий в сфере труда, указанному в Приложении 4 к настоящему Порядку (далее - Перечень материальных затрат). Приобретение материальных запасов, оплата работ (услуг), не входящих в Перечень материальных затрат, согласовывается с уполномоченным органом.

Средства, направляемые на осуществление материальных затрат, носят целевой характер и не могут быть направлены на другие цели (пункт 6 Порядка N 42-мпр).

Порядком N 42-мпр предусмотрено приобретение товаров, оказание услуг, выполнение работ по коду статьи бюджетной классификации (КСБК).

По согласованию с уполномоченным органом распределение средств на осуществление материальных затрат может быть изменено (пункт 7 Порядка N 42-мпр).

Судами установлено, что по КСБК 226 "Прочие работы, услуги" Администрацией произведены расходы на изготовление сборников по охране труда. Согласно Указаниям N 65н данный вид расходов возможно отнести только к типографским работам, услугам (переплетные работы, ксерокопирование).

Порядком N 42-мпр оказание типографских работ, услуг не предусмотрено.

Ввиду отсутствия согласования указанных расходов с Министерством, суды посчитали обоснованным вывод Министерства о том, что эти расходы являются нецелевым использованием бюджетных средств.

Довод заявителя кассационной жалобы со ссылкой на письмо Минфина России от 22.12.2017 N 02-05-10/86147о том, что КОСГУ с 2016 года применяется исключительно для ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, составления (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности, не может быть принят во внимание, поскольку действующим Порядком N 42-мпр в соответствии с частью 1 статьи 4 Закона N 63-оз, Порядком N 214-па установлен не только перечень материальных затрат, но и статьи расходов.

Так как субвенция предоставляется за счет средств областного бюджета, Министерство, как уполномоченный орган, осуществляет контроль ее использования, в том числе на предмет соответствия перечню материальных затрат и статей КОСГУ.

Относительно иных указанных в предписании нарушений судами также установлено отсутствие согласования расходов с Министерством.

В соответствии с приложением 3 к Порядку N 42-мпр бюджетные средства на осуществление материальных затрат направляются органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области на оплату договоров гражданско-правового характера, заключенных с физическими лицами, на оказание транспортных услуг, что соответствует Указаниям N 65н. Однако, Администрация произвела расходование бюджетных средств в общем размере 113,04 тысяч рублей на оказание услуг по проезду в автомобильном транспорте и (или) городском наземном электрическом транспорте по муниципальным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа города. При этом Администрацией заключены муниципальные контракты с юридическим лицом (МУП "Иркутскгорэлектротранс") на обеспечение должностных лиц проездными документами для осуществления поездок к месту работы и обратно.

Ссылка заявителя жалобы на невозможность Администрации, как муниципального заказчика, осуществляющего закупки в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", заключать договоры с физическими лицами, не может быть принята во внимание, как не учитывающая названные (в том числе о необходимости согласования с Министерством изменений в расходовании средств) положения Порядка N 42-мпр.

Как установили суды, расходы, произведенные Администрацией, осуществлены не соответствии со статьями КОСГУ, установленными Порядком N 42-мпр, на услуги, не предусмотренные данным порядком. В связи с чем допущено нарушение принципа адресности (приобретение монитора и сборников) и целевого (оплата транспортных услуг) использования бюджетных средств.

Иные доводы заявителя кассационной жалобы также были предметом надлежащего исследования и оценки судами двух инстанций, отклонены мотивированно и обоснованно, проверены, однако поскольку они не свидетельствуют о нарушении судами двух инстанций норм материального и процессуального права при рассмотрении настоящего спора, направлены, по сути, исключительно на переоценку фактических обстоятельств, установленных судами при вынесении обжалуемых судебных актов, не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции, исходя из предусмотренных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределов его компетенции.

При таких обстоятельствах поскольку Министерство доказало соответствие закону оспариваемого предписания, а заявитель не представил доказательства нарушения эти предписанием его прав и законных интересов, суды, исследовав и оценив в порядке статей 71, 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные доказательства и доводы лиц, участвующих в деле, в соответствии с требованиями части 3 статьи 201 названного Кодекса правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований.

Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.

Выводы судов основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Иркутской области и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 21 ноября 2019 года по делу N А19-22051/2019, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18 февраля 2020 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.М. Шелёмина

Судьи

Г.В. Ананьина А.И. Рудых