Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 15 декабря 2020 г. N Ф02-6327/20 по делу N А58-11981/2019

город Иркутск

15 декабря 2020 г.

Дело N А58-11981/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 10 декабря 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 декабря 2020 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Шелёминой М.М.,

судей: Ананьиной Г.В., Левошко А.Н.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием систем видеоконференц-связи помощником судьи Манзановой Н.Ю.,

с участием судьи Арбитражного суда Республики Саха (Якутия), осуществляющего организацию видеоконференц-связи, Клишиной Ю.Ю., при ведении протокола отдельного процессуального действия секретарем судебного заседания Жирковой Л.В.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Республики Саха (Якутия) представителей: Государственного автономного профессионального образовательного учреждения Республики Саха (Якутия) "Якутский педагогический колледж имени С.Ф. Гоголева" Максимовой М.П. (доверенность от 23.10.2020, диплом); Министерства финансов Республики Саха (Якутия) Луковцевой О.И. (доверенность от 12.05.2020, диплом), Соловьевой А.О. (доверенность от 04.12.2020),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Государственного автономного профессионального образовательного учреждения Республики Саха (Якутия) "Якутский педагогический колледж имени С.Ф. Гоголева" на постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 07 сентября 2020 года по делу N А58-11981/2019 Арбитражного суда Республики Саха (Якутия),

УСТАНОВИЛ:

Государственное автономное профессиональное образовательное учреждение Республики Саха (Якутия) "Якутский педагогический колледж имени С.Ф. Гоголева" (ОГРН 1101435008070, ИНН 1435027592, г. Якутск; далее - ГАПОУ РС(Я) ЯПК, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением о признании недействительными в части представления Министерства финансов Республики Саха (Якутия) (далее - Министерство финансов, Министерство) от 12.09.2019 N 17/16-1/11-1863 и предписания от 12.09.2019 N 17/16-1/11-1864.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство образования и науки Республики Саха (Якутия) (далее - Министерство образования).

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 26 мая 2020 года заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 07 сентября 2020 года, решение суда первой инстанции отменено, по делу принят новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

ГАПОУ РС(Я) ЯПК обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятый по делу судебный акт по мотивам неправильного применения судом апелляционной инстанции статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 3 Положения о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.2015 N 640 (далее - Положение N 640), пункта 3 Порядка формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственных учреждений Республики Саха (Якутия) и финансового обеспечения выполнения государственного задания, утвержденного постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 13.10.2015 N 370 (далее - Порядок N 370), нарушения норм процессуального права, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, оставить в силе решение суда первой инстанции.

По мнению заявителя кассационной жалобы, судом не учтено, что соглашением о порядке и условиях предоставления субсидии от 19.01.2018 установлена сумма на выполнение государственного задания без разбивки сумм по каждому направлению; в качестве показателей, характеризующих содержание государственных услуг, указаны направления подготовки и укрупненные группы, определенные в соответствии с приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 12.09.2013 N 1061; в разделах государственного задания по отдельным государственным услугам допустимые отклонения не указаны, что свидетельствует о том, что допустимое отклонение 10 процентов установлено к выполнению государственного задания в целом, в соответствии с пунктом 3 Положения N 640 и пунктом 3 Порядка N 370; суд апелляционной инстанции также не учел, что показатель численности обучающихся является динамичным, в течение учебного года численность обучающихся может изменяться по разным причинам, что подтверждается пояснительной запиской к отчету о выполнении государственного задания; Учреждением государственное задание выполнено на 94,6 процента; выполнение государственного задания подтверждается приказом Министерства образования, на которое возложен контроль за исполнением государственного задания.

В отзыве на кассационную жалобу Министерство финансов считает ее доводы несостоятельными, судебные акты - законными и обоснованными.

Министерство образования в отзыве на кассационную жалобу указывает, что является учредителем и главным распорядителем средств бюджета в отношении Учреждения; письмом от 08.07.2019 оно подтвердило установление допустимого (возможного) отклонения от выполнения государственного задания в отношении государственного задания в целом, что не противоречит установленному Порядку. Также подтверждает, что отклонение по 8 показателям - направления подготовки, превышающее 10 процентов при соблюдении данного критерия в целом по государственному заданию, не является неисполнением государственного задания. Исполнение госзадания Учреждением подтверждено приказом Министерства образования от 11.02.2019 N 01-10/150.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru); Министерство образования своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем кассационная жалоба на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматривается в их отсутствие.

Представители Учреждения и Министерства финансов в судебном заседании подтвердили доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании приказа Министерства от 05.06.2019 N 01-04/0862 (в редакции приказа N 01-04/1045 от 04.07.2019) в соответствии с Планом контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере на 2019 года Министерством в отношении Учреждения проведена плановая выездная проверка соблюдения нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения в рамках реализации государственных программ Республики Саха (Якутия) "Развитие образования Республики Саха (Якутия) на 2012-2019 годы", "Развитие образования Республики Саха (Якутия) на 2016-2020 годы и на плановый период до 2026 года", том числе отчетности об исполнении государственных заданий за период 2017-2018 годы.

В ходе проверки Министерством установлено, что государственное задание на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов утверждено заместителем Министра образования и науки Республики Саха (Якутия) 01.01.2018.

Учреждению на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) предусмотрено 113 972 698 рублей в том числе:

- 82 954 157 рублей - реализация образовательных программ среднего профессионального образования - программ подготовки специалистов среднего звена;

- 4 045 872 рубля - реализация дополнительных общеобразовательных программ;

- 467 320 рубля 34 копейки - реализация основных общеобразовательных программ дошкольного образования;

- 2 038 648 рублей 66 копеек - присмотр и уход;

-8 358 078 рублей - обеспечение жилыми помещениями в общежитиях;

- 16 108 604 рубля - организация питания обучающихся.

В течение года произведено изменение размера предоставляемой субсидии.

Между Министерством образования и ГАПОУ РС(Я) ЯПК 19.01.2018 заключено соглашение о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) (далее - Соглашение).

Пункт 2.2.2 данного Соглашения устанавливает право учредителя определять возможные отклонения от установленных показателей, в пределах которых государственное задание считается выполненным.

В соответствии с пунктами 2.3.4, 2.3.6 Учреждение обязано осуществлять возврат средств в объеме остатков субсидий, предоставленных на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ), образовавшихся в связи с недостижением установленных государственным заданием показателей, характеризующих объем государственных услуг (работ); выполнить государственное задание на оказание государственных услуг (выполнение работ) с учетом допустимого (возможного) отклонения.

Министерством установлено, что невыполненный объем государственного задания (среднегодовое число обучающихся) составляет 12,75 человек (97,5-9,75 (10 процентов от 97,5) - 75,0). Затраты связанные с невыполнением государственного задания составляют 2 839 886 рублей.

Результаты проверки отражены в акте проверки от 11.07.2019.

В соответствии с представлением от 12.09.2019 N 17/16-1/11-1863 в обжалуемой части в нарушение пункта 43 Порядка N 370 в государственный бюджет Республики Саха (Якутия) не осуществлен возврат субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) на 2018 год на сумму 2 839 886 рублей в связи с недостижением установленных государственным заданием показателей - среднегодового числа обучающихся (чел.) по следующим специальностям:

- дошкольное образование на базе 11 классов, физические лица с ОВЗ и инвалиды - 1 300 130 рублей 80 копеек;

- музыкальное образование на базе 11 классов, физические лица за исключением лиц с ОВЗ и инвалидов - 900 358 рублей 62 копеек;

- музыкальное образование на базе 9 классов, физические лица за исключением лиц с ОВЗ и инвалидов - 639 396 рублей 58 копеек.

В этой связи Учреждению предложено строго соблюдать установленные нормативными правовыми актами Республики Саха (Якутия) и соглашениями цели, порядок, условия предоставления и расходования средств, выделенных из государственного бюджета Республики Саха (Якутия); обеспечить выполнение государственного задания, а также полноту и достоверность отчетности об исполнении государственного задания.

Предписанием от 12.09.2019 N 17/16-1/11-1864 Учреждению предписано в срок до 01.12.2019 восстановить неправомерно использованные средства государственного бюджета Республики Саха (Якутия), в том числе в размере 2 839 886 рублей.

ГАПОУ РС(Я) ЯПК обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с указанным заявлением об оспаривании в названной части упомянутых ненормативных правовых актов.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что ненормативные правовые акты в оспариваемой части не соответствуют требованиям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку Министерством не доказано выполнение Учреждением не в полном объеме государственного задания на 2018 год с учетом того, что уполномоченным органом - Министерством образования установлена возможность отклонения по отдельным показателям - направлениям подготовки, превышающего 10 процентов при соблюдении данного критерия в целом по государственному заданию.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу о том, что в соответствии с пунктами 11, 13, 14, 15, 18, 19 Порядка N 370 объем финансового обеспечения выполнения государственного задания на реализацию образовательных программ среднего профессионального образования - программ подготовки специалистов среднего звена на 2018 год Министерством образования доведен исходя из нормативных затрат, рассчитанных в разрезе каждой специальности (показатель, характеризующий содержание государственной услуги), распределенных на основании контрольных цифр приема граждан и среднегодовой численности обучающихся. В этой связи суд посчитал не основанным на положениях Порядка N 370 вывод суда первой инстанции о том, что соглашением о предоставлении субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания установлена сумма субсидии на выполнение государственного задания без разбивки сумм по каждому направлению подготовки.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации основана на принципах, в том числе эффективности использования бюджетных средств (статья 28). Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) (статья 34).

В силу статьи 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся, в том числе ассигнования на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственным (муниципальным) заданием признается документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Пунктом 1 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что государственное (муниципальное) задание должно содержать: показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ); порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.

Государственное (муниципальное) задание является невыполненным в случае недостижения (превышения допустимого (возможного) отклонения) показателей государственного (муниципального) задания, характеризующих объем оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ), а также показателей государственного (муниципального) задания, характеризующих качество оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ), если такие показатели установлены в государственном (муниципальном) задании (пункт 6 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 Положения N 640 государственное задание формируется в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами федерального государственного учреждения, с учетом предложений федерального государственного учреждения, касающихся потребности в соответствующих услугах и работах, оцениваемых на основании прогнозируемой динамики количества потребителей услуг и работ, уровня удовлетворенности существующими объемом и качеством услуг и результатов работ и возможностей федерального государственного учреждения по оказанию услуг и выполнению работ, а также показателей выполнения федеральным государственным учреждением государственного задания в отчетном финансовом году.

Государственное задание формируется согласно приложению N 1. При установлении федеральному государственному учреждению государственного задания на оказание нескольких государственных услуг (выполнение нескольких работ) государственное задание формируется из нескольких разделов, каждый из которых содержит требования к оказанию одной государственной услуги (выполнению одной работы). В государственном задании могут быть установлены допустимые (возможные) отклонения в процентах (абсолютных величинах) от установленных показателей качества и (или) объема, если иное не установлено федеральным законом, в отношении отдельной государственной услуги (работы) либо общее допустимое (возможное) отклонение - в отношении государственного задания или его части (пункт 3 названного Положения).

Аналогичные положения содержатся в Порядке N 370.

Таким образом, допустимые отклонения значений показателя качества и объема могут устанавливаться в отношении отдельной государственной услуги, государственного задания в целом или его части.

В приложении N 1 к Положению N 640 установлена форма государственного задания. В разделах 3.1, 3.2 части I государственного задания "Сведения об оказываемых государственных услугах" должны содержаться, соответственно, показатели, характеризующие качество государственной услуги, и показатели, характеризующие объем государственной услуги. В пункте 5 части III "Прочие сведения о государственном задании" государственного задания должны быть указаны иные показатели, связанные с выполнением государственного задания. При этом в числе иных показателей может быть указано допустимое (возможное) отклонение от выполнения государственного задания (части государственного задания), в пределах которого оно (его часть) считается выполненным (выполненной), при принятии органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных или автономных учреждений, решения об установлении общего допустимого (возможного) отклонения от выполнения государственного задания, в пределах которого оно считается выполненным (в процентах, в абсолютных величинах). В этом случае допустимые (возможные) отклонения, предусмотренные подпунктами 3.1 и 3.2 настоящего государственного задания, не заполняются.

Судами установлено, что Министерство образования наделено функциями и полномочиями учредителя и главного распорядителя средств бюджета Республики Саха (Якутия) в отношении Учреждения.

Как следует из имеющегося в материалах электронного дела государственного задания на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, утвержденного заместителем Министра образования и науки Республики Саха (Якутия) 01.01.2018, в нем предусмотрены показатели, характеризующие содержание, условия (формы) и объем государственных услуг: реализация образовательных программ среднего профессионального образования - программ подготовки специалистов среднего звена (раздел 1); реализация дополнительных общеобразовательных программ (раздел 2); реализация основных общеобразовательных программ дошкольного образования (раздел 3).

Показателем объема государственной услуги является численность обучающихся.

В пункте 5 части III государственного задания в качестве иных показателей, связанных с выполнением государственного задания, указано: "допустимые (возможные) отклонения от установленных показателей качества государственной услуги - 10 %". При этом по каждому разделу государственное задание предусматривает столбец: "Допустимые (возможные) отклонения от установленных показателей качества государственной услуги, в пределах которых государственное задание считается выполненным (процентов)", однако соответствующие сведения в части 1, 2, 3 государственного задания отсутствуют.

Таким образом, процент отклонения - 10 процентов установлен учредителем ГАПОУ РС(Я) ЯПК в отношении всего задания в целом.

Судом первой инстанции установлено и Министерством финансов не оспаривается, что согласно представленному отчету Учреждения о выполнении государственного задания и приказу Министерства образования от 11.02.2019 N 01-10/150 об итогах выполнения государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ) за 2018 год подведомственными профессиональными образовательными организациями государственное задание в целом выполнено на 94,9 процента (утверждено в государственном задании - 565,8 человек, исполнено на отчетную дату - 537,1 человек), что не превышает установленный Учредителем в государственном задании предельный показатель.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о том, что Учреждением не допущено отклонения от выполнения государственного задания (10 процентов) в отношении государственного задания в целом, в связи с чем у него отсутствовала обязанность по возмещению средств субсидии в бюджет Республики Саха (Якутия) основан на материалах дела и соответствует приведенным нормам Положения N 640 и Порядка N 370.

Аналогичный подход поддержан Верховным Судом Российской Федерации в определении от 27 апреля 2020 года N 306-ЭС20-4459.

Вывод суда апелляционной инстанции о том, что объем финансового обеспечения выполнения государственного задания на реализацию образовательных программ среднего профессионального образования - программ подготовки специалистов среднего звена на 2018 год Министерством образования доведен исходя из нормативных затрат, рассчитанных в разрезе каждой специальности (показатель, характеризующий содержание государственной услуги), распределенных на основании контрольных цифр приема граждан и среднегодовой численности обучающихся, не опровергает и не влияет на правильность вывода о том, что в данном случае процент отклонения установлен учредителем в отношении всего задания в целом.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции отсутствовали правовые основания для отмены решения суда первой инстанции.

Учитывая изложенное, по результатам рассмотрения кассационной жалобы Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда принято с неправильным применением норм материального права, выводы суда не соответствуют установленным по делу обстоятельствам, в связи с чем обжалуемый судебный акт подлежит отмене на основании частей 1, 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Поскольку выводы суда первой инстанции основаны на правильном применении норм материального и процессуального права и соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам, решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 26 мая 2020 года подлежит оставлению в силе в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 07 сентября 2020 года по делу N А58-11981/2019 Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) отменить.

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 26 мая 2020 года по делу N А58-11981/2019 оставить в силе.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.М. Шелёмина

Судьи

Г.В. Ананьина А.Н. Левошко