Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 27 января 2021 г. N Ф02-6847/20 по делу N А10-6901/2019

город Иркутск

27 января 2021 г.

Дело N А10-6901/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 21 января 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 января 2021 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Ананьиной Г.В.,

судей: Левошко А.Н., Шелёминой М.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Бурятия на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 20 июля 2020 года по делу N А10-6901/2019, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 сентября 2020 года по тому же делу,

УСТАНОВИЛ:

муниципальное учреждение "Комитет городского хозяйства администрации города Улан-Удэ" (ОГРН 1060323050215, ИНН 0323127244, далее - Комитет) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Бурятия (далее - Управление Росреестра по Республике Бурятия, Управление) о признании недействительным предписания от 16.08.2019.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (ОГРН 1037739877295, ИНН 7708503727, далее - ОАО "РЖД"), Межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Забайкальском крае и Республике Бурятия, а также муниципальное учреждение "Комитет по управлению имуществом и землепользованию администрации города Улан-Удэ".

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 20 июля 2020 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 сентября 2020 года, заявленное Комитетом требование удовлетворено, предписание Управления признано недействительным.

Не согласившись с принятыми по делу решением суда первой инстанции и постановлением суда апелляционной инстанции, Управление обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит указанные судебные акты отменить по мотивам неправильного применения норм материального права, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование кассационной жалобы Управление Росреестра по Республике Бурятия ссылается на то, что Комитетом нарушены положения статей 25, 26 Земельного кодекса Российской Федерации; предписание выдано Комитету как лицу, обязанному в силу закона устранить выявленные нарушения; Комитет не предпринял действий для решения возможности о передаче части участка на праве аренды или безвозмездного пользования для размещения кладбища; формулировка предписания "оформить на часть земельного участка правоустанавливающие документы" подразумевает, в числе прочего, уточнение границ земельного участка или устранение кадастровой (реестровой) ошибки; форма предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации, утвержденная приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26.12.2014 N 851, не устанавливает обязанность надзорного органа разъяснять порядок и способы устранения нарушения.

В отзыве на кассационную жалобу Комитет выражает несогласие с доводами кассационной жалобы, просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), в судебное заседание представителей не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании распоряжения заместителя руководителя Управления Росреестра по Республике Бурятия N Р/0079 от 28.01.2019, при согласовании с органами прокуратуры (решение прокуратуры Республики Бурятия от 29.01.2019), в отношении Комитета в период с 11.02.2019 по 22.02.2019 была проведена внеплановая выездная проверка соблюдения требований земельного законодательства Российской Федерации.

Согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) земельный участок, отнесенный к категории земель населенных пунктов, вид разрешенного использования - "для размещения кладбища", площадью 18 426 кв. м с кадастровым номером 03:24:030308:34 принадлежит на праве собственности муниципальному образованию городской округ "Город Улан-Удэ", предоставлен Комитету на праве постоянного (бессрочного) пользования.

В ходе проверки надзорным органом установлено, что часть захоронений кладбища расположены за пределами установленных границ участка с кадастровым номером 03:24:030308:34 и занимают площадь в 3 382 кв. м смежного земельного участка с кадастровым номером 03:24:030308:4.

Согласно сведениям ЕГРН земельный участок с кадастровым номером 03:24:030308:4 образует единое землепользование с земельным участком с кадастровым номером 03:24:000000:25, который принадлежит на праве собственности Российской Федерации, сформирован и учтен площадью 4 471 384 кв. м, отнесен к категории земель населенных пунктов, с установленным видом разрешенного использования "под объекты транспорта (железнодорожного)". На основании постановления администрации города Улан-Удэ N 536 от 25.12.2002 указанный участок предоставлен ФГУП ВСЖД МПС РФ в аренду сроком на 25 лет.

При использовании земельного участка общей площадью 3 382 кв. м оформленные в установленном порядке правоустанавливающие документы у Комитета отсутствуют.

Управление Росреестра по Республике Бурятия пришло к выводу о нарушении Комитетом требований статей 25, 26 Земельного кодекса Российской Федерации, выраженном в использовании земельного участка путем размещения на нем захоронений в отсутствие прав на данный земельный участок.

По результатам проверки составлен акт от 22.02.2019 и выдано предписание от 22.02.2019, в соответствии с которым Комитет должен устранить нарушения в срок до 20.07.2019 путем освобождения незаконно занимаемого земельного участка и приведении его в пригодное для использования состояние либо путем оформления на указанную часть земельного участка правоустанавливающих документов.

На основании распоряжения N Р/1099 от 24.07.2019 в период с 01.08.2019 по 16.08.2019 должностными лицами надзорного органа проведена внеплановая выездная проверка исполнения предписания от 22.02.2019, в ходе которой было установлено, что требования выданного ранее предписания не исполнены.

Результаты проверки отражены в акте от 16.08.2019. Комитету выдано аналогичное предписание от 16.08.2019 со сроком исполнения до 20.01.2020.

Не согласившись с выданным надзорным органом предписанием от 16.08.2019, Комитет обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные Комитетом требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что оспариваемое предписание является недействительным, поскольку содержит неисполнимые требования.

Суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов по следующим мотивам.

Пунктом 5 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации (подпункт 1); выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки (подпункт 5).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Применяя указанную выше норму права, суды верно указали на то, что предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Таким образом, требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Данный правовой подход отражен в определении Верховного Суда Российской Федерации от 22 мая 2017 года N 309-КГ17-4669.

Как следует из оспариваемого предписания основанием для его выдачи послужил вывод Управления об использовании Комитетом части земельного участка с кадастровым номером 03:24:000000:25 площадью 3 382 кв. м под размещение кладбища, то есть мест погребения с установкой металлических ограждений в отсутствие оформленных в установленном законом порядке правоустанавливающих документов на соответствующую часть земельного участка.

В предписании Комитету указано на устранение нарушения земельного законодательства путем освобождения соответствующей части земельного участка и приведения его в пригодное для использования состояние либо путем оформления на эту часть правоустанавливающих документов.

Местами погребения, как указано в пункте 1 статьи 4 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ), являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших. Места погребения могут относиться к объектам, имеющим культурно-историческое значение.

Вместе с тем создаваемые, а также существующие места погребения не подлежат сносу и могут быть перенесены только по решению органов местного самоуправления в случае угрозы постоянных затоплений, оползней, после землетрясений и других стихийных бедствий (пункт 2 статьи 4 Закона N 8-ФЗ).

Так как указанные в законе основания для сноса или перенесения захоронений, произведенных на не принадлежащем Комитету земельном участке, отсутствуют, то следует считать обоснованным вывод судов о невозможности освобождения земельного участка от захоронений, что исключает выполнение предписания Управления и свидетельствует о его неисполнимости в указанной части.

Как установлено судами, захоронения на спорной части участка производились до образования в 2002 году земельного участка с кадастровым номером 03:24:000000:25 под полосу отвода железной дороги, а также до образования в 2006 году Комитета и передачи ему в 2013 году смежного земельного участка с кадастровым номером 03:24:030308:34 с видом разрешенного использования - "для размещения кладбища"; формирование участков под полосу отвода железной дороги и под кладбище и осуществлялось без учета фактически сложившегося землепользования и расположенных на этих участках объектов.

Также судами установлено, что в целях исполнения ранее выданного предписания от 22.02.2019, содержащего требования аналогичные оспариваемому предписанию, Комитетом в адрес ОАО "РЖД" было направлено письмо N 64 от 11.03.2019 о рассмотрении возможности выделения занятой части земельного участка, в ответ на которое письмом N ИСХ-4562/ВСЖД от 07.05.2019 ОАО "РЖД" отказало в разделе земельного участка по причине того, что будут нарушены установленные нормы полосы отвода железной дороги, призванные обеспечить безопасность движения. ОАО "РЖД" указало также, что на запрашиваемой к разделу территории расположены объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта (магистральный кабель связи, опоры воздушной линии автоблокировки), потребовав принять меры по освобождению федерального земельного участка от кладбища.

В данном случае учитывая содержание данного письма довод заявителя кассационной жалобы о возможности рассмотрения между Комитетом и ОАО "РЖД" вопроса о передаче части участка на праве аренды или безвозмездного пользования не может быть принят во внимание в силу положений пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации и выраженной в письме N ИСХ-4562/ВСЖД от 07.05.2019 воли ОАО "РЖД" по освобождению участка от захоронений и приведении его территории в надлежащий вид.

Вместе с этим судами также установлено отсутствие в рассматриваемом случае оснований для изъятия земель для муниципальных нужд согласно статье 49 Земельного кодекса Российской Федерации и безвозмездной передачи земельного участка, находящегося в федеральной собственности, в собственность муниципальную согласно статье 39.30 Земельного кодекса Российской Федерации.

Довод Управления о необходимости уточнения границ земельного участка или об исправлении кадастровой ошибки, как способ исполнения оспариваемого предписания, являлся предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций и получил надлежащую правовую оценку. Суды, отклоняя данный довод, правомерно указали на то, что, во-первых, предписание не содержит такого способа его исполнения, а используемая в предписании формулировка "оформить на часть земельного участка правоустанавливающие документы" по смыслу означает действие, при котором соответствующая часть земельного участка будет закреплена на каком-либо праве за Комитетом, не подразумевая под собой изменение пространственных характеристик существующих земельных участков, граничащих друг с другом, иным образом формулировка "оформить на часть земельного участка правоустанавливающие документы" в предписании не раскрыта; во-вторых, разрешение в судебном порядке спора о границах земель и вынесенное по его итогам судебное решение не будет являться по своей сути оформлением правоустанавливающих документов на земельный участок в том контексте, как это изложено в предписании, а послужит лишь предпосылкой для корректировки существующих сведений о правах на земельные участки с учетом изменившихся пространственных характеристик и внесения координат характерных точек границ в ЕГРН.

При изложенных выше обстоятельствах, учитывая содержание оспариваемого предписания в том виде как оно изложено в части указанного способа устранения нарушения земельного законодательства, суды в данном конкретном случае установив, что предписание содержит неисполнимые требования, пришли к верному выводу о его несоответствии действующему законодательству.

Фактические обстоятельства дела судами установлены и исследованы в полном объеме, выводы судов соответствуют доказательствам, имеющимся в материалах дела.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, проверены судом кассационной инстанции и подлежат отклонению, поскольку не свидетельствуют о неправильном применении судами первой и апелляционной инстанций норм материального или процессуального права, не опровергают выводы судов, по существу основаны на неправильном толковании норм права и направлены на переоценку доказательств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Нарушений норм процессуального права, которые в соответствии с частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются основанием к отмене или изменению обжалуемых судебных актов, не установлено.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты основаны на полном и всестороннем исследовании имеющихся в деле доказательств, приняты с соблюдением норм материального и процессуального права, и на основании пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 20 июля 2020 года по делу N А10-6901/2019, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 сентября 2020 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Г.В. Ананьина

Судьи

А.Н. Левошко М.М. Шелёмина