Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 25 февраля 2021 г. N Ф02-7151/20 по делу N А78-15089/2019

город Иркутск

25 февраля 2021 г.

Дело N А78-15089/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 18 февраля 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 февраля 2021 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Шелёминой М.М.,

судей: Ананьиной Г.В., Загвоздина В.Д.,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу федерального государственного бюджетного учреждения "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Забайкальскому краю" на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 27 июля 2020 года по делу N А78-15089/2019, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 13 октября 2020 года по тому же делу,

УСТАНОВИЛ:

федеральное государственное бюджетное учреждение "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Забайкальскому краю (ОГРН 1027501177395, ИНН 7534001701, г. Чита; далее - ФГБУ "Управление "Забайкалмелиоводхоз", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением о признании недействительным предписания от 01.10.2019 N 19-2/18 Управления федерального казначейства по Забайкальскому краю (далее - УФК по Забайкальскому краю, Управление).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (далее - Минсельхоз, Министерство).

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 27 июля 2020 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 13 октября 2020 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

ФГБУ "Управление "Забайкалмелиоводхоз" обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения судами пунктов 2, 1.2. Правил эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, утвержденных Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации 26.05.1998 (далее - Правила от 26.05.1998), Положения о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.2015 N 640 (далее - Положение N 640), нарушения норм процессуального права, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

По мнению заявителя кассационной жалобы, судами не учтено, что в соответствии с государственным заданием на Учреждение возложена следующая обязанность по проведению работ по эксплуатации мелиоративных систем: организация, своевременное и качественное проведение постоянного надзора, осмотра и наблюдений за состоянием и работой оросительных систем, их периодических обследований и ремонтов, а также разработка и осуществление графиков забора воды из водных объектов и подачи ее в пункты выдела водопотребителям; прочие виды работ на Учреждение не возлагались; отчет о выполнении государственного задания был представлен УФК по Забайкальскому краю, однако первичная документация по фактически выполненным работам, не отраженным в сметах, учтена не была; сметная документация составляется только на работы по текущему ремонту мелиоративных систем, которые отражены во внутреннем отчете; в состав работ по эксплуатации мелиоративных систем входят также и осмотры, наблюдение и надзор за состоянием и работой оросительных систем, на которые сметы не составляются, их выполнение фиксируется актами обследования, которые не были учтены Управлением; улучшение мелиоративной системы не ведет к улучшению состояния мелиоративных земель, поскольку состояние почвы улучшается за счет иных работ, не отнесенных к сфере деятельности Учреждения; установленный факт зарастания каналов древесно-кустарниковой растительностью не свидетельствует о ненадлежащем выполнении работ по содержанию систем, поскольку дефекты выявлены в 4 квартале 2018 года и включены в план работы на следующий год; факт очистки мелиоративных систем и проведения работ по консервации (расконсервации) насосных станций, ремонту оросительных систем подтверждается актами выполнения работ и актами обследования систем; в отчет об исполнении государственного задания входят периодическое обследование систем и сооружения, выявление дефектов, а мелкие дефекты и неисправности, обнаруженные при осмотре, не входят в состав отчета.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем кассационная жалоба на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматривается в их отсутствие.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании приказа от 26.07.2019 N 431-о (с учетом приказа от 21.08.2019 N 471-о) и в соответствии с абзацем 2 пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) Управлением проведена плановая выездная проверка использования субсидий, предоставленных из федерального бюджета на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) за 2018 год.

В ходе проверки Управлением установлено, что 10.01.2018 Минсельхозом для ФГБУ "Управление "Забайкалмелиоводхоз" утверждено государственное задание N 082-00200-18-00 на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов. Государственное задание сформировано в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными Уставом и Ведомственным перечнем государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Минсельхоза федеральными государственными бюджетными учреждениями в качестве основных видов деятельности, утвержденным Минсельхозом от 29.12.2014, и включает, в том числе следующие работы:

- эксплуатация мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и другого имущества, переданного учреждению в оперативное управление;

- проведение работ по предупреждению и ликвидации последствий аварий на мелиоративных системах и отдельно расположенных гидротехнических сооружениях;

- обследование мелиорированных земель в рамках ведения учета мелиорированных земель;

- определение технического состояния государственных мелиоративных систем и отнесенных к государственной собственности отдельно расположенных гидротехнических сооружений при паспортизации государственных мелиоративных систем и отнесенных к государственной собственности отдельно расположенных гидротехнических сооружений.

В соответствии с Положением N 640 между Минсельхозом и Учреждением заключено Соглашение от 29.01.2018 N 082-03-2018-201 о предоставлении субсидии из федерального бюджета на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) (далее - Соглашение N 082-03-2018-201), предметом которого является предоставление Учреждению из федерального бюджета в 2018 году субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) N 082-00200-18-00 от 10.01.2018.

В соответствии с пунктом 4.1.3 Соглашения N 082-03-2018-201 Минсельхоз обязуется перечислять Учреждению субсидию на финансовое обеспечение выполнения государственного задания в соответствии с графиком перечисления субсидии (Приложение N 1 к СоглашениюN 082-03-2018-201).

Согласно данным отчета от 01.01.2019 о выполнении государственного задания показатели (далее - Отчет), установленные государственным заданием достигнуты в 100-процентном объеме, отклонения установленного показателя отсутствуют.

Выборочной проверкой достоверности данных, отраженных в Отчете (эксплуатация мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и другого имущества, переданного учреждению в оперативное управление), установлено, что указанный показатель установлен государственным заданием в количестве 14,3 тыс. га. В 2018году на балансе Учреждения числилось 15 оросительных и осушительных систем.

Из представленных при проведении проверки Отчета, доклада руководителя Учреждения, актов обследования мелиоративных систем, протоколов испытаний проб воды, местной документации, актов выполненных работ по расчистке магистральных каналов от растительности, УФК установило, что из конкретно-выполненных мероприятий в рамках показателя "эксплуатация мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и другого имущества, переданного учреждению в оперативное управление" имеется лишь расчистка кустарника на трёх мелиоративных системах, общая обслуживаемая площадь которых составляет 2, 82 тыс. га, и взятие проб воды на Верх-Читинской межхозяйственной оросительной системе - 0, 72 тыс. га.

Размер нормативных затрат, утвержденных Министерством на рассматриваемую услугу 21.12.2018, составил 709, 48014 тыс. рублей за ед.

Мероприятия в рамках услуг "Эксплуатация мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и другого имущества, переданного учреждению в оперативное управление" проведены в системах с обслуживаемой площадью 3, 54 тыс. га, следовательно, сумма субсидии на выполнение государственного задания по вышеуказанной услуге должна составить 2 511 559 рублей 60 копеек, всего в рамках данного мероприятия Учреждению предоставлено 10 145 566 рублей.

Таким образом, в нарушение пункта 2 главы 1 "Формирование государственного (муниципального) задания" Положения N 640, пункта 2.1 Соглашения N 082-03-2018-201, пунктов 2 и 3 Правил от 26.05.1998 Учреждением допущено неполное выполнение государственного задания в части требований к объему (содержанию), порядку оказания государственной услуги "Эксплуатация мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и другого имущества, переданного Учреждению в оперативное управление" на сумму 7 634 006 рублей 30 копеек.

Результаты проверки отражены в акте проверки от 23.08.2019.

В соответствии с предписанием УФК по Забайкальскому краю от 01.10.2019 N 19-2/18 Учреждению необходимо принять меры по возмещению причиненного ущерба публично-правовому образованию, а именно в связи с невыполнением государственного задания вернуть в доход федерального бюджета средства субсидии, предоставленной из федерального бюджета на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ), в сумме 7 634 006 рублей 30 копеек в срок до 10.12.2019.

ФГБУ "Управление "Забайкалмелиоводхоз" обратилось в Арбитражный суд Забайкальского края с указанным заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходили из того, что оспариваемый ненормативный правовой акт не противоречит требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене, а кассационную жалобу - удовлетворению в силу следующего.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации основана на принципах, в том числе эффективности использования бюджетных средств (статья 28). Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) (статья 34).

В силу статьи 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся, в том числе ассигнования на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственным (муниципальным) заданием признается документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Пунктом 1 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что государственное (муниципальное) задание должно содержать: показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ); порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.

Государственное (муниципальное) задание является невыполненным в случае недостижения (превышения допустимого (возможного) отклонения) показателей государственного (муниципального) задания, характеризующих объем оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ), а также показателей государственного (муниципального) задания, характеризующих качество оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ), если такие показатели установлены в государственном (муниципальном) задании (пункт 6 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 Положения N 640 государственное задание формируется в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами федерального государственного учреждения, с учетом предложений федерального государственного учреждения, касающихся потребности в соответствующих услугах и работах, оцениваемых на основании прогнозируемой динамики количества потребителей услуг и работ, уровня удовлетворенности существующими объемом и качеством услуг и результатов работ и возможностей федерального государственного учреждения по оказанию услуг и выполнению работ, а также показателей выполнения федеральным государственным учреждением государственного задания в отчетном финансовом году.

Статьей 29 Федерального закона от 10.01.1996 N 4-ФЗ "О мелиорации" установлено, что граждане (физические лица) и юридические лица, которые эксплуатируют мелиоративные системы, отдельно расположенные гидротехнические сооружения, обязаны содержать указанные объекты в исправном (надлежащем) состоянии и принимать меры по предупреждению их повреждения.

Согласно пункту 2 Правил от 26.05.1998 эксплуатация мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений представляет собой комплекс технических, организационных и хозяйственных мероприятий, обеспечивающих содержание в исправном состоянии мелиоративной сети, сооружений и оборудования, периодический их осмотр, проведение планово-предупредительных ремонтов, выявление и ликвидацию аварий, водораспределение, регулирование водного режима почв, руководство и контроль за подготовкой водопользователями мелиоративной сети и сооружений к работе в вегетационный период и другое.

Как следует из материалов дела, разделом I части II государственного задания определен вид работ "Эксплуатация мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и другого имущества, переданного учреждению в оперативное управление", в состав которых входят подготовка мелиоративных систем к вегетационному периоду, обслуживание, содержание в исправном работоспособном состоянии мелиоративных систем и гидротехнических сооружений, определение потребности и участие в распределении водных ресурсов. Значение показателя объема работ на 2018 год - 14, 3 тыс. га.

По результатам исследования и оценки в порядке, предусмотренном главой 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленных доказательств и доводов сторон суды установили, что из отчета ФГБУ "Управление "Забайкалмелиоводхоз" по выполнению государственного задания от 01.01.2019, представленного в Минсельхоз, и доклада исполняющего обязанности руководителя учреждения следует, что государственное задание за 2018 год в рамках рассматриваемой предоставляемой услуги выполнено Учреждением в полном объеме (в количестве 14,3 тыс. га). При этом из названного отчета невозможно установить объем и виды произведенных работ без исследования первичной документации. Вместе с тем, при проведении проверки Учреждением в УФК по Забайкальскому краю был представлен отчет об исполнении государственного задания по эксплуатации государственных мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений за 2018 год, согласно которому были проведены расчистка кустарника на 3-х мелиоративных системах, общая обслуживаемая площадь которых составляет 2,82 тыс. га (ТаптаноИлинской, Малетинской, Улетовской); взятие проб воды на Верх-Читинской межхозяйственной оросительной системе, а также заключение договора на подачу воды с ООО "Фаворит" на площади 0,72 тыс. га; в отчете имеются ссылки на акты выполненных работ и дефектные ведомости.

Доказательства выполнения в 2018 году работ, предусмотренных разделом I части II государственного задания, на остальной обслуживаемой площади 10,76 тыс. га (помимо Таптано-Илинской, Малетинской, Улетовской), в материалах дела отсутствуют.

Довод заявителя кассационной жалобы о том, что на Учреждение возложена только обязанность по проведению работ по организации, своевременному и качественному проведению постоянного надзора, осмотра и наблюдений за состоянием и работой оросительных систем, их периодических обследований и ремонтов, а также разработка и осуществление графиков забора воды из водных объектов и подачи ее в пункты выдела водопотребителям; прочие виды работ на Учреждение не возлагались, не соответствует содержанию государственного задания, определенному в разделе I части II.

Ссылки Учреждения на первичную документацию (акты обследования, акты выполненных работ, сметная документация, протоколы испытаний проб воды), представленные им в Управление при проведение проверки и неправомерно, по его мнению, не принятые УФК во внимание, были исследованы и оценены судебными инстанциями в порядке, предусмотренном статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и мотивированно отклонены.

В частности, судами установлено, что акты обследований и путевые листы (т. 3, л.д. 8-31) в ходе проведения проверки в Управление не предоставлялись, о чем свидетельствует сопроводительное письмо от 01.10.2019, направленное только в день вынесения предписания; названные документы, а также иные акты обследования (т. 2, л. д. 56-99), составлены в одностороннем порядке и указывают только на проведенные осмотры и не подтверждают выполнение каких-либо работ; сметная документация представлена на те виды работ, произведённые в отношении Таптано-Илинской, Малетинской, Улетовской мелиоративных систем, которые отражены в представленном Управлению отчете и учтены им.

Само по себе обследование (осмотр) мелиоративных систем не свидетельствует о выполнении Учреждением мероприятий в рамках оказания услуги "Эксплуатация мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и другого имущества" государственного задания.

Кроме того, самим Учреждением данные работы (услуги) не были включены в представленный в УФК по Забайкальскому краю отчет об исполнении государственного задания по эксплуатации государственных мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений за 2018 год.

Таким образом, поскольку УФК по Забайкальскому краю доказало соответствие закону оспариваемого предписания, а заявитель не представил доказательства нарушения этим предписанием его прав и законных интересов, суды, исследовав и оценив в порядке статей 71, 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные доказательства и доводы лиц, участвующих в деле, в соответствии с требованиями части 3 статьи 201 названного Кодекса правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований.

Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.

Выводы судов основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Доводы заявителя кассационной жалобы, оспаривающие данные выводы судов, не свидетельствуют о нарушении судами норм материального и процессуального права при рассмотрении настоящего спора, и по существу направлены на иную оценку доказательств и установленных судом фактических обстоятельств, в связи с чем не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции, исходя из предусмотренных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределов его компетенции.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Забайкальского края и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 27 июля 2020 года по делу N А78-15089/2019, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 13 октября 2020 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.М. Шелёмина

Судьи

Г.В. Ананьина В.Д. Загвоздин