Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 29 декабря 2021 г. N Ф02-7438/21 по делу N А78-6221/2021

город Иркутск

29 декабря 2021 г.

Дело N А78-6221/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 29 декабря 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 декабря 2021 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Загвоздина В.Д.,

судей: Новогородского И.Б., Рудых А.И.,

при участии в судебном заседании представителя Государственной инспекции Забайкальского края - Колесникова В.И. (доверенность от 29.12.2020, диплом о высшем юридическом образовании),

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственной инспекции Забайкальского края на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 2 августа 2021 года по делу N А78-6221/2021, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 28 октября 2021 года по тому же делу,

УСТАНОВИЛ:

Государственная инспекция Забайкальского края (далее - инспекция, административный орган) обратилась в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Стройконструкция" (ОГРН 1107536005334, ИНН 7536112823, далее - ООО "Стройконструкция", общество) к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 2 августа 2021 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 28 октября 2021 года, в привлечении общества к административной ответственности отказано.

Не согласившись с решением и постановлением, инспекция обратилась в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит указанные судебные акты отменить.

По мнению заявителя кассационной жалобы, судами неверно истолкованы положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) и сделан ошибочный вывод о том, что по результатам внеплановой проверки, назначенной по вопросу исполнения ранее выданного предписания, административным органом в отношении неустраненного нарушения не могло быть выдано новое предписание об устранении соответствующих нарушений.

Административный орган и общество о времени и месте проведения заседания судом округа извещены в соответствии с положениями статей 121-123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (первичные извещения - т. 1 л.д. 42, 46-48, 63-67, информация о рассмотрении настоящей кассационной жалобы размещена в установленном порядке на сайтах Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа и картотеки арбитражных дел в сети "Интернет").

Представитель инспекции в заседании суда округа поддержал доводы кассационной жалобы.

Кассационная жалоба рассмотрена в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судами двух инстанций и следует из материалов дела, общество осуществляло строительство объекта капитального строительства "Многоквартирные жилые дома по адресу: г. Чита, 6 мкр. 2 этап строительства", расположенного по адресу: Забайкальский край, г. Чита, Черновский административный район, проспект Фадеева, дом 31а.

На основании распоряжения от 05.11.2020 N 426-рс должностным лицом инспекции в отношении ООО "Стройконструкция" проведена внеплановая выездная проверка по исполнению предписания от 05.03.2020 N 43/20, по результатам которой установлено, что при строительстве указанного выше объекта ранее выданное предписание не исполнено, данный объект и территория, используемая для его возведения, не приведены в состояние, обеспечивающее прочность, устойчивость и сохранность конструкций, а также безопасность объекта и строительной площадки для населения и окружающей среды, чем нарушены положения частей 4 и 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Результаты проверки отражены в акте от 25.11.2020 N 242/20.

В связи с чем, 25.11.2020 обществу выдано предписание N 242/20 об устранении нарушений при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства в срок до 29.04.2021.

11.05.2021 инспекцией издано распоряжение N 185-рс о проведении внеплановой выездной проверки исполнения обществом предписания от 25.11.2020 N 242/20.

При проведении такой проверки установлено, что ООО "Стройконструкция" предписание от 25.11.2020 N 242/20 об устранении нарушений при строительстве объекта капитального строительства не исполнило.

По итогам внеплановой выездной проверки составлен акт от 28.05.2021 N 132/21.

Выявленные нарушения послужили основанием для возбуждения в отношении ООО "Стройконструкция" дела об административном правонарушении, о чем 28.06.2021 должностным лицом административного органа составлен соответствующий протокол N 60/21.

На основании части 3 статьи 23.1 и части 1 статьи 28.8 КоАП РФ, статьи 202 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации инспекция обратилась в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением о привлечении общества к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Отказывая в удовлетворении требований суды пришли к выводу, что предписание от 25.11.2020 N 242/20 выдано незаконно, поскольку из взаимосвязанных положений части 1 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, определяющей предмет внеплановой проверки, и пунктов 2 и 3 части 5 статьи 54 ГрК РФ, устанавливающих основания проведения проверок в рамках государственного строительного надзора следует, что в рамках проведения внеплановой проверки ранее выданного предписания не может осуществляться контроль деятельности в части соблюдения обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Как следствие, применительно к пункту 1 части 1 статьи 17 и части 21 статьи 10 Закона N 294-ФЗ в рамках такой проверки не может быть выдано повторное предписание об устранении нарушений, указанных в ранее выданном предписании.

По мнению судов, в рассматриваемом случае инспекция по результатам внеплановой проверки была ограничена возможностью лишь констатировать факт неисполнении хозяйствующим субъектом ранее выданного предписания.

Кроме того, суды приняли во внимание, что впоследствии Федеральным законом от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ) также предусмотрена возможность только однократной выдачи повторного предписания в случае неисполнения или исполнения ненадлежащим образом ранее выданного предписания. При этом далее контрольный (надзорный) орган обязан принять меры по обеспечению исполнения повторного предписания вплоть до обращения в суд с требованием о его принудительном исполнении.

Также суды посчитали, что предписание, неисполнение которого явилось основанием для обращения с заявлением о привлечении к административной ответственности, является незаконным, поскольку в предмет внеплановой проверки входил контроль за исполнением ранее выданного предписания, а не соблюдение юридическим лицом обязательных требований градостроительного законодательства (в том числе положений частей 4 и 6 статьи 52 ГрК РФ).

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа полагает принятые по делу судебные акты подлежащими отмене.

Согласно части 5 статьи 54 ГрК РФ (в редакции, применимой в настоящем деле) к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом предусмотренных данной нормой особенностей.

В частности, подпунктом "б" пункта 3 части 5 статьи 54 ГрК РФ предусмотрено, что основанием для проведения проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного органом государственного строительного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований.

Частью 6 статьи 54 ГрК РФ установлено, что по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. Указанная норма и другие положения ГрК РФ не устанавливают ограничений на выдачу предписаний в отношении проверок, назначенных по основанию, предусмотренному подпунктом "б" пункта 3 части 5 статьи 54 ГрК РФ.

Аналогичным образом, согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению, в том числе, причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Частью 21 статьи 10 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что в случае, если основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, предметом такой проверки может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) и (или) органом муниципального контроля предписания.

Следовательно, применительно к части 1, пункту 1 части 2 и части 21 статьи 10 Закона N 294-ФЗ в случае установления по результатам внеплановой проверки невыполнения ранее выданного предписания уполномоченный орган в пределах предоставленной ему компетенции вправе выдать новое предписание об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами. При этом возможность применения иных мер реагирования (в том числе привлечения к административной ответственности) на право реализации указанного полномочия не влияет.

При таких обстоятельствах вывод судов о том, что в рамках рассматриваемой внеплановой проверки, назначенной в связи с необходимостью контроля за исполнением предписания от 25.11.2020 N 242/20, не мог осуществляться контроль за деятельностью общества в части соблюдения обязательных требований, несоблюдение которых выявлено в указанном выше предписании, а также не могло быть выдано новое предписание об устранении нарушений, указанных в ранее выданном предписании, основан на неправильном толковании положений Закона N 294-ФЗ и ГрК РФ.

Аналогичный правовой подход применен в постановлениях Верховного Суда Российской Федерации от 10.07.2020 N 66-АД20-3, от 10.07.2020 N 66-АД20-4, от 10.07.2020 N 66-АД20-5, от 10.07.2020 N 66-АД20-6.

По этим же мотивам ошибочен вывод судов о допущенном грубом нарушении порядка проведения проверки, выразившемся в определении предметом внеплановой проверки осуществление контроля за исполнением ранее выданного предписания без указания о проведении проверки обязательных требований градостроительного законодательства.

Вывод судов о том, что приведенные на странице 3 акта проверки от 25.11.2020 N 242/20 положения частей 4 и 6 статьи 52 ГрК РФ не являются указанием на нарушение обязательных требований градостроительного законодательства сделан судами без исследования существа нарушений, приведенных на странице 2 этого же акта и приложенных к нему фототаблиц (т. 1 л.д. 22-25).

При рассмотрении дела судам надлежало проверить факт неисполнения обществом в установленный срок предписания. Суды уклонились от проверки указанного факта. Кроме того, суды не в полном объеме установили обстоятельства, перечисленные в части 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Также суды ошибочно в обоснование своей позиции сослались на Закон N 248-ФЗ, который спорные правоотношения, возникшие до введение его в действие, не регулирует. При этом из буквального содержания пункта 1 части 2 статьи 90, части 2 статьи 95 указанного Закона прямо следует полномочие контролирующего органа в аналогичной ситуации выдать новое предписание.

Следовательно, обжалуемые судебные акты нельзя признать законными и обоснованными, поэтому они подлежат отмене на основании частей 1-3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Между тем, кассационный суд принимает во внимание на следующее.

Срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, составляет три месяца (статья 4.5 КоАП Российской Федерации, пункт 44 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2020), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 10.06.2020, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26.03.2019 N 823-О).

К настоящему времени указанный срок истек. Учитывая правило, изложенное в пункте 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, об истечении срока давности привлечения к административной ответственности, следует отказать в удовлетворении заявления о привлечении общества к административной ответственности.

Суд кассационной инстанции полагает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, отменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции и принять новый судебный акт.

Руководствуясь статьями 206, 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Забайкальского края от 2 августа 2021 года по делу N А78-6221/2021, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 28 октября 2021 года по тому же делу отменить, принять новый судебный акт.

Отказать Государственной инспекции Забайкальского края в удовлетворении заявления о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Стройконструкция" к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.Д. Загвоздин

Судьи

И.Б. Новогородский А.И. Рудых