Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 25 февраля 2022 г. N Ф02-137/22 по делу N А19-4946/2021

город Иркутск

25 февраля 2022 г.

Дело N А19-4946/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 22 февраля 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 февраля 2022 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Левошко А.Н.,

судей: Ананьиной Г.В., Шелёминой М.М.,

при участии в судебном заседании представителей Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области Ворошилова В.С. (доверенность от 24.11.2021, паспорт, диплом), Министерства имущественных отношений Иркутской области Везинг Т.В. (доверенность от 03.08.2021, паспорт, диплом),

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области на постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18 ноября 2021 года по делу N А19-4946/2021 Арбитражного суда Иркутской области,

УСТАНОВИЛ:

Министерство имущественных отношений Иркутской области (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее - управление, антимонопольный орган) о признании незаконными решения N 038/1610/20 от 21.12.2020 и предписания N 038/170/20 от 21.12.2020.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен индивидуальный предприниматель Кривда Евгений Викторович (ОГРНИП 319385000060404, ИНН 380117656795, далее - ИП Кривда Е.В., предприниматель).

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 24 августа 2021 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18 ноября 2021 года решение Арбитражного суда Иркутской области от 24 августа 2021 года отменено, принят новый судебный акт. Решение управления N 038/1610/20 от 21.12.2020 признано незаконным, предписание от 21.12.2020 N 038/170/20 - недействительным, как не соответствующие Федеральному закону от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ); на управление возложена обязанность по устранению допущенных нарушений прав и законных интересов министерства.

Не согласившись с постановлением апелляционного суда, антимонопольный орган обратился в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просил его отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Заявитель кассационной жалобы оспаривает выводы апелляционного суда незаконности решения и недействительности предписания антимонопольного органа, указывая на нарушение при проведении торгов требований части 2 статьи 8, части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ, поскольку в рассматриваемом случае в один лот было объединено несколько жилых помещений, не взаимосвязанных между собой технологически и функционально, в связи с чем проведение закупки укрупненным лотом (12 благоустроенных квартир) нарушает принцип равнодоступности, исключает возможность участия в торгах отдельных участников рынка, не обладающих соответствующими ресурсами для участия в указанных торгах, и, следовательно, необоснованно ограничивают количество участников проводимых торгов, что создает угрозу конкуренции на рынке купли-продажи жилых помещений.

В отзыве на кассационную жалобу министерство заявило о своем согласии с постановлением апелляционного суда.

В соответствии со статьей 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебное заседание по рассмотрению кассационной жалобы управления отложено с 03.02.2022 на 12 часов 00 минут 22.02.2022.

Участвующие в судебном заседании представители управления и министерства поддержали доводы кассационной жалобы и отзыва на нее соответственно.

Предприниматель о времени и месте судебного заседания извещен по правилам статей 123, 186 АПК РФ, однако своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не направил, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается без их участия.

Проверив в порядке, предусмотренном главой 35 АПК РФ, правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального права и норм процессуального права, соответствие выводов суда о применении норм права установленным им по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, а также с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзыве на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций и следует из материалов дела, 30.11.2020 Министерством по регулированию контрактной системы в сфере закупок Иркутской области (далее - уполномоченный орган) в единой информационной системе в сфере закупок на сайте www.zakupki.gov.ru размещены извещение о проведении электронного аукциона для закупки N 0134200000120004790, а также документация о проведении электронного аукциона "Купля-продажа жилых помещений п. Михайловка" на приобретение 12 жилых помещений в целях реализации мероприятий, предусмотренных подпрограммой "Обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" на 2019 - 2024 годы Государственной программы Иркутской области "Доступное жилье" на 2019 - 2024 годы, утвержденной постановлением Правительства Иркутской области от 31.10.2018 N 780-пп (далее - постановление N 780-пп); начальная (максимальная) цена контракта составляет 17 679 120 рублей.

Не согласившись с документацией об электронном аукционе, предприниматель обратился в антимонопольный орган с жалобой, в которой указал, что министерством (заказчик) в нарушение требований части 2 статьи 8, пункта 1 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ, статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) в один лот объединена покупка нескольких жилых помещений, характеризуемых как технологически и функционально не взаимосвязанных, что приводит к необоснованному ограничению количества участников закупки.

По результатам рассмотрения жалобы антимонопольным органом вынесено решение N 038/1610/20 от 21.12.2020, согласно которому жалоба предпринимателя признана обоснованной, а министерство - нарушившим положения части 2 статьи 8, части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ.

На основании данного решения заказчику и уполномоченному органу выдано предписание N 038/170/20 от 21.12.2020 об устранении допущенных при проведении электронного аукциона нарушений.

Министерство, не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции указал на обоснованность выводов антимонопольного органа о нарушении заказчиком требований части 2 статьи 8, части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ и, следовательно, о законности оспариваемых решения и предписания.

Отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя требования министерства, апелляционный суд указал, что в рассматриваемом случае условия торгов отвечали целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере закупок, соответствовали потребностям заказчика с целью обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с учетом положений постановления N 780-пп.

Вместе с тем, изложенные выводы апелляционного суда применительно к конкретным установленным обстоятельствам настоящего дела не соответствуют изложенным нормам Закона N 44-ФЗ по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Федерального закона от 24.07.1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации на осуществление гарантий прав ребенка в Российской Федерации относятся, в том числе реализация государственной политики в интересах детей, решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Порядок обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями в Иркутской области установлен Законом Иркутской области от 28.12.2012 N 164-ОЗ (далее - Закон N 164-ОЗ).

Как следует из статьи 5 данного закона, в целях предоставления детям-сиротам, лицам из числа детей-сирот жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений формируется специализированный жилищный фонд Иркутской области для детей-сирот, лиц из числа детей-сирот (часть 1); формирование специализированного жилищного фонда Иркутской области для детей-сирот, лиц из числа детей-сирот осуществляется органом по управлению имуществом на основании получаемой от органов власти соответствующей информации (часть 2).

Согласно статье 8 Закона N 164-ОЗ финансирование расходов, связанных с реализацией настоящего Закона, осуществляется за счет средств областного бюджета, предусмотренных законом Иркутской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, в порядке, установленном бюджетным законодательством.

В целях обеспечения эффективности и результативности расходования бюджетных средств, в соответствии со статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства Иркутской области от 31.10.2018 N 780-пп утверждена Государственная программа Иркутской области "Доступное жилье" на 2019 - 2024 годы, приложением N 8 к которой является подпрограмма "Обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" на 2019 - 2024 годы.

В целях реализации мероприятий, предусмотренных данной подпрограммой, министерством осуществлена спорная закупка.

При этом отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в том числе в части, касающейся планирования закупок товаров, работ, услуг, определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключения предусмотренных настоящим Федеральным законом контрактов, регулируются положениями Закона N 44-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 24 данного Закона (в редакции, действовавшей в рассматриваемый период) заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) путем проведения аукционов регулировалось положениями статей 59 - 71 главы 3 Закона N 44-ФЗ.

На основании положений статьи 8 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок; любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (часть 1); конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг; запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2).

Согласно пункта 1 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать, в том числе наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона.

В силу пункта 1 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ заказчиком при описании в документации о закупке объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости); в описание объекта закупки не должны включаться требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.

Однако положениями Закона N 44-ФЗ не регулируются вопросы, связанные с формированием лотов при осуществлении закупок конкурентными способами, в связи с чем при размещении заказа заказчик наделен правом самостоятельного выделения лотов. При этом данное объединение не должно входить в противоречие с общими принципами Закона N 44-ФЗ в части обеспечения потенциальным претендентам гарантий по реализации их права на участие в торгах, эффективности использования бюджетных средств и развития добросовестной конкуренции, а также нарушать требования статьи 17 Закона N 135-ФЗ, запрещающие совершение любых действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов.

Как следует из пункта 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ и услуг.

Вместе с тем, признавая незаконными оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа, апелляционный суд указал, что основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере закупок, в связи с чем в торгах могут участвовать лишь те лица, которые соответствуют названным целям и установленным заказчиком в связи с этим требованиям.

Однако, по мнению суда кассационной инстанции, изложенные выводы апелляционного суда применительно к конкретным установленным обстоятельствам настоящего дела не соответствуют изложенным положениям статей 8, 33 Закона N 44-ФЗ, правовой позиции высшей судебной инстанции, поскольку исходя из положений документации об электронном аукционе заказчик включил в состав одного лота 12 объектов недвижимости - жилые помещения (благоустроенные квартиры), которые явно не отвечают критериям технологической и функциональной взаимосвязанности, в частности, не связаны между собой единым неразрывным целевым использованием, имеют разное местоположение, не образуют единый комплекс, не подлежат использованию в составе единого комплекса или в едином производственном технологическом процессе, а также предназначены для использования разными гражданами; при этом единые требования к качеству, к отделке и техническому состоянию данных жилых помещений, установленные техническим заданием, не свидетельствуют об их функциональной и технологической взаимосвязи, а являются признаками характеристик каждого жилого помещения в отдельности. При отсутствии в материалах дела каких-либо доказательств, подтверждающих более эффективное использование министерством бюджетных средств при формировании лота для проведения спорной закупки включение в один лот функционально и технологически не связанных между собой 12 объектов - жилых помещений привело к ограничению возможности участия в данной закупке лиц, имеющих возможность предложения менее установленного заказчиком числа жилых помещений, и обеспечило преимущество участия в закупке исключительно лицам, имеющим возможность предложения 12 и более жилых помещений, что нарушает принцип равнодоступности, исключает возможность участия в торгах значительной части участников соответствующего рынка, ограничивает возможность соперничества на спорном электронном аукционе для закупки жилых помещений, что приводит либо может привести к ограничению конкуренции при проведении торгов.

Учитывая изложенное, по результатам рассмотрения кассационной жалобы Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда принято с неправильным применением норм материального права, выводы суда не соответствуют установленным по делу обстоятельствам, в связи с чем обжалуемый судебный акт подлежит отмене на основании частей 1, 2 статьи 288 АПК РФ.

Поскольку выводы суда первой инстанции основаны на правильном применении норм материального права и соблюдении норм процессуального права и соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам, решение Арбитражного суда Иркутской области от 24 августа 2021 года подлежит оставлению в силе в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 287 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18 ноября 2021 года по делу N А19-4946/2021 Арбитражного суда Иркутской области отменить.

Оставить в силе решение Арбитражного суда Иркутской области от 24 августа 2021 года по тому же делу.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Н. Левошко

Судьи

Г.В. Ананьина М.М. Шелёмина