Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 22 августа 2022 г. N Ф02-3818/22 по делу N А33-32003/2020

город Иркутск

22 августа 2022 г.

Дело N А33-32003/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 18 августа 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 августа 2022 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Ананьиной Г.В.,

судей: Загвоздина В.Д., Левошко А.Н.,

при ведении протокола судебного заседания в Арбитражном суде Восточно-Сибирского округа помощником судьи Новиковой О.Н.,

с участием судьи Арбитражного суда Красноярского края, осуществляющего организацию видеоконференц-связи, Винокуровой М.Ю., при ведении протокола отдельного процессуального действия секретарем судебного заседания Игнатенко В.Ю.,

при участии в судебном заседании представителей администрации города Красноярска - Лукьяновой Н.В. (доверенность от 21.12.2021, диплом, паспорт); Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю - Коваленко А.А. (доверенность от 29.12.2021, диплом, паспорт); Департамента градостроительства администрации города Красноярска - Бакалейниковой М.И. (доверенность от 17.12.2021, диплом, паспорт),

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи кассационную жалобу администрации города Красноярска на решение Арбитражного суда Красноярского края от 01 февраля 2022 года по делу N А33-32003/2020, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 11 мая 2022 года по тому же делу,

УСТАНОВИЛ:

администрация города Красноярска (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - Красноярское УФАС России, Управление) о признании недействительными решения и предписания N 130-15-19 от 01.09.2020.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент градостроительства администрации города Красноярска (далее - Департамент).

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 12 марта 2021 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 22 июля 2021 года, заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 18 ноября 2021 года решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела решением Арбитражного суда Красноярского края от 01 февраля 2022 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 11 мая 2022 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить судебные акты по мотивам неправильного применения судами положений части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), нарушения норм процессуального права, и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных Администрацией требований.

По мнению заявителя кассационной жалобы, судами неверно оценены его доводы о том, что спорный пункт Положения не предполагает какую-либо дифференциацию субъектов предпринимательской деятельности в зависимости от вида правонарушения; указанная норма применяется к любому субъекту за любое административное правонарушение, по которому имеется вступившее в силу решение о привлечении к административной ответственности; Положение направлено, в том числе, на решение вопроса местного значения - создание условий, позволяющих оказывать качественные и безопасные услуги связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, а также на совершенствование процесса демонтажа временных сооружений, в которых деятельность осуществляется с нарушением норм действующего законодательства; определенные в Положении основания для досрочного расторжения договора на размещение временных сооружений являются механизмом, позволяющим создавать благоприятные условия для развития добросовестного предпринимательства в целях обеспечения их конкурентоспособности; судами неправомерно принята позиция Управления со ссылкой на пояснительную записку к проекту постановления; в процессе разработки и согласования текста правового акта в него вносятся различные изменения и дополнения, чем объясняется несоответствие текста нормативного акта тексту пояснительной записки; в действиях Администрации отсутствуют нарушения, прямо сформулированные в частях 1-3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в связи с чем антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции; суд первой инстанции с учетом выводов, изложенных в постановлении кассационного суда, должен был дать оценку обстоятельствам дела и доводам сторон, выводов об обязательном принятии иного решения, чем было принято ранее, постановление суда кассационной инстанции не содержит; Управлением не приведены доказательства наступления неблагоприятных последствий для конкуренции от применения спорной нормы.

В отзыве на кассационную жалобу Управление выражает несогласие с доводами Администрации, просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Из отзыва Департамента следует о его согласии с доводами Администрации.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В судебном заседании представитель Администрации доводы кассационной жалобы поддержал, просил обжалуемые судебные акты отменить, а представитель Красноярского УФАС России против заявленных доводов кассационной жалобы возражал, ссылаясь на законность и обоснованность судебных актов; представитель Департамента согласился с доводами Администрации.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзыве на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, постановлением администрации города Красноярска от 28.11.2014 N 809 утверждено Положение о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска (далее - Положение N 809).

Постановлением администрации города Красноярска от 25.06.2019 N 405 в Положение N 809 внесены изменения, в соответствии с которыми одним из оснований для досрочного расторжения договора на размещение временного сооружения установлено наличие вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении о назначении административного наказания за выявленные нарушения законодательства, связанные с эксплуатацией временного сооружения (подпункт 4 пункта 20 Положения N 809).

В отношении действий Администрации, в связи с расширением оснований для досрочного расторжения договора на размещение временного сооружения, в адрес Красноярского УФАС России поступило обращение депутата Красноярского городского Совета депутатов Бондарева В.Ю., по результатам рассмотрения которого Управлением в действиях Администрации выявлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выдано предупреждение о необходимости прекращения данных действий, принятии мер по устранению последствий нарушения в срок до 21.11.2019.

В связи с неисполнением предупреждения в установленный срок приказом Красноярского УФАС России N 316 от 10.12.2019 в отношении администрации города Красноярска возбуждено дело N 130-15-19 (024/01/15-2597/2019) о нарушении антимонопольного законодательства.

В ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства Управлением было установлено отсутствие правовой определенности нормы подпункта 4 пункта 20 Положения N 809, применение которой способно привести к созданию преимущественных условий отдельным хозяйствующим субъектам на товарном рынке предоставления права размещения временного сооружения, повлечь необоснованные препятствия в осуществлении деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность во временных сооружениях.

Решением Красноярского УФАС России от 01.09.2020 по делу N 130-15-19 (024/01/15-2597/2019) Администрация признана нарушившей пункты 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части дополнения Положения N 809 пунктом, создающим дискреционные полномочия органу местного самоуправления при решении вопроса о досрочном расторжении договора на размещение временного сооружения, что может привести к последствиям, обозначенным в вышеуказанных пунктах части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На основании указанного решения в адрес Администрации выдано предписание N 130-15-19 (024/01/15-2597/2019) от 01.09.2020, в соответствии с которым последней надлежит в срок до 01.11.2020 принять исчерпывающие меры, направленные на исключение подпункта 4 из пункта 20 Положения N 809, либо внесения в данный пункт изменений с учетом выводов, содержащихся в решении антимонопольного органа.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Администрация оспорила их в судебном порядке.

Удовлетворяя заявленные требования при первоначальном рассмотрении дела, суды первой и апелляционной инстанций исходили из недоказанности Управлением нарушения Администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Отменяя судебные акты и направляя дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, кассационный суд пришел к выводу, что судами не дана надлежащая оценка всем доводам антимонопольного органа, приведенным в оспариваемом решении и обосновывающим вывод о создании дискриминационных условий и необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

При этом суд округа признал ошибочными выводы судов об отсутствии дискриминационных условий при применении спорной нормы по тому основанию, что она распространяет свое действие на всех субъектов хозяйственной деятельности, указав, что такие условия могут проявляться на стадии решения вопроса о применении такой нормы. Также суд округа указал, что судами не дана оценка объективности и однозначности критерия, по которому, согласно доводам Управления, может проводиться дифференциация хозяйствующих субъектов на тех, с кем договор продолжит свое действие, и тех, с кем его следует расторгнуть в одностороннем порядке; обратил внимание судов, что при нарушении запретов, прямо сформулированных в частях 1 - 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов предполагается и не требует дополнительного доказывания.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований при новом рассмотрении дела, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводам, что оспариваемые решение и предписание являются законными и обоснованными, не противоречат действующему законодательству, не нарушают права и законные интересы заявителя.

Суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи со следующим.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В частности запрещаются создание дискриминационных условий (пункт 8) и необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2).

Исходя из разъяснений, данных в пункте 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" по данной категории дел для признания лица нарушившим положения антимонопольного законодательства антимонопольному органу достаточным будет доказать либо факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции, либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке. При этом следует учесть, что если нарушены запреты, прямо сформулированные в частях 1 - 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов предполагается и не требует дополнительного доказывания. При применении конкретных положений статьи 15 Закона о защите конкуренции судам также необходимо учитывать, имеется ли норма иного федерального закона, допускающая принятие оспариваемого акта, осуществление действий (бездействие).

В пункте 35 указанных разъяснений отмечается, что антимонопольным законодательством органам публичной власти запрещается создание дискриминационных условий, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4, пункт 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции).

При проверке того, являются ли созданные для хозяйствующих субъектов и подлежащие применению (применяемые) к ним условия деятельности дискриминационными (нарушающими принцип равенства), судам необходимо давать оценку объективности критериев, по которым проводится дифференциация прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, наличию законной цели в действиях органов публичной власти при установлении различий в условиях деятельности хозяйствующих субъектов и реализации их прав.

Как установлено судами, Администрацией в пределах предоставленных полномочий было принято постановление от 25.06.2019 N 405, которым внесены изменения в Положение N 809 и установлено такое основание для досрочного расторжения договора на размещение временного сооружения как наличие вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении о назначении административного наказания за выявленные нарушения законодательства, связанные с эксплуатацией временного сооружения (подпункт 4 пункта 20 Положения N 809).

Согласно оспариваемому решению, антимонопольный орган, указывая на то, что подпункт 4 пункта 20 Положения N 809 создает дискреционные полномочия органу местного самоуправления при решении вопроса о досрочном расторжении договора на размещение временного сооружения, и его применение может привести к созданию дискриминационных условий, необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, исходил из следующего:

- спорная редакция подпункта 4 пункта 20 Положения N 809 не соответствует цели, обозначенной в пояснительной записке к проекту постановления администрации города Красноярска от 25.06.2019 N 405 - снос временных сооружений на территории города, в которых производится незаконная продажа алкогольной продукции, и сформулирована таким образом, что позволяет расторгнуть договор на размещение временного сооружения за любое административное правонарушение, связанное с эксплуатацией временного сооружения;

- подпункт 4 пункта 20 Положения N 809, в содержании которого отсутствует определенность, ясность и присутствует двусмысленность действительного основания расторжения договора (любое правонарушение, связанное с эксплуатацией временного сооружения), может быть применен уполномоченным органом выборочно к отдельным субъектам на основании субъективного мнения по данному вопросу;

- включение в Положение N 809 условия для досрочного расторжения договора на размещение временного сооружения на основании любого правонарушения, которое может быть прямо не связано с нарушением обязательств по такому договору, противоречит положениям гражданского законодательства;

- отказ от исполнения договора на основании постановления о назначении административного наказания владельцу временного сооружения за совершение административного правонарушения, связанного с эксплуатацией временного сооружения, является санкцией за совершение такого административного правонарушения и необоснованно приводит к невозможности осуществления предпринимательской деятельности владельцем временного сооружения, допустившим любое административное правонарушение, связанное с эксплуатацией временного сооружения;

- применение механизма одностороннего расторжения договора влечет для хозяйствующего субъекта, ввиду отсутствия необходимого помещения, прекращение соответствующей деятельности.

Оценив содержание принятого Администрацией дополнения пункта 20 Положения N 809 (подпункт 4), соглашаясь с выводами антимонопольного органа, суды обоснованно указали, что спорная норма Положения N 809 не имеет правовой определенности, допускает неоднозначность понимания и неясность ее применения в отсутствие положений позволяющих сделать вывод о том, что данная норма относится лишь к конкретному случаю.

Как верно отметили судебные инстанции отсутствие правовой определенности в установлении оснований для расторжения договора на размещение временного сооружения, в том числе в зависимости от осуществления деятельности, запрещенной законом, как, например, продажа алкогольной продукции во временных сооружениях, и иных нарушениях при осуществлении деятельности, соответствующей действующему законодательству, за которые законом предусмотрена ответственность, может повлечь необоснованное расторжение договоров в одностороннем порядке со стороны органа местного самоуправления.

При этом Администрацией не были приведены нормы федерального закона, допускающие принятие акта в спорной его части (наличие спорного основания для досрочного расторжения договора на размещение временного сооружения, допускающего фактическое прекращение деятельности торгового объекта в случае привлечения владельца к административной ответственности за любое правонарушение, связанное с эксплуатацией временного сооружения).

Суды обоснованно отметили, что расторжение договора в одностороннем порядке в соответствии с указанной нормой возможно только в случае осуществления деятельности, осуществлять которую с использованием временных сооружений запрещено. В иных случаях, включение Администрацией в Положение N 809 такого основания для расторжения договора на размещение временного сооружения, как наличие постановления о привлечении к административной ответственности за нарушения, связанные с эксплуатацией сооружения, в отсутствие аналогичных положений действующего законодательства Российской Федерации в сфере регулирования эксплуатации временных сооружений, может выступать инструментом по созданию дискриминационных условий и необоснованных препятствий в осуществлении деятельности хозяйствующих субъектов во временных сооружениях на территории города Красноярска.

В подпункте 4 пункта 20 Положения N 809 каких-либо условий о применении меры ответственности в виде расторжения договора в связи с осуществлением незаконной деятельности не содержится, равно как не содержится и иных условий о дифференциации данной меры ответственности.

Отсутствие условий о действительных основаниях расторжения договора (любое правонарушение, связанное с эксплуатацией временного сооружения) в одном и том же случае может привести как к применению спорного положения, так и отказу от его применения. Применение одностороннего расторжения договора влечет для хозяйствующего субъекта, ввиду отсутствия помещения, прекращение его деятельности на соответствующем товарном рынке.

Кроме того, применение подпункта 4 пункта 20 Положения N 809 в приведенном его содержании в равной степени ко всем хозяйствующим субъектам обуславливается необходимостью наличия у уполномоченного на расторжение договоров на размещение временных сооружений органа информации о всех правонарушениях, совершенных хозяйствующими субъектами на рынке размещения временных сооружений.

Вопреки доводам Администрации указанная норма хоть и распространяется на всех хозяйствующих субъектов на рынке размещения временных сооружений, в то же время ввиду указанных выше обстоятельств может быть применена уполномоченным органом выборочно к отдельным субъектам в связи с отсутствием информации о привлечении к административной ответственности либо на основании субъективного мнения по данному вопросу.

При таких обстоятельствах, суды правомерно признали вывод антимонопольного органа о том, что введенная норма может привести к необоснованному препятствию в осуществлении предпринимательской деятельности, созданию дискриминационных условий деятельности хозяйствующих субъектов, которая осуществляется во временных сооружениях, обоснованным.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, суды пришли к обоснованному выводу, что антимонопольным органом доказано нарушение Администрацией пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

С учетом того, что нарушение пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является установленным, у антимонопольного органа имелись основания для выдачи Администрации предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно о принятии исчерпывающих мер по исключению спорного подпункта из Положения N 809 либо о внесении в данный пункт изменений с учетом выводов антимонопольного органа, содержащихся в решении от 01.09.2020 по делу N 130-15-19 (024/01/15-2597/2019).

Фактические обстоятельства дела судами установлены и исследованы в полном объеме, выводы судов соответствуют доказательствам, имеющимся в материалах дела. Оснований не согласиться с выводами судебных инстанций суд округа не усматривает.

Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.

Ссылка судов на пояснительную записку разработчика проекта постановления от 25.06.2019 N 405 не является определяющей и существенной для рассмотрения настоящего дела. Иные доводы кассационной жалобы, в том числе о том, что антимонопольным органом и судами не было установлено создание принятым актом дискриминационных условий и необоснованного препятствования осуществления деятельности, по существу выражают несогласие с результатами оценки доказательств, направлены на переоценку и установление по делу иных фактических обстоятельств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа по результатам рассмотрения кассационной жалобы не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Красноярского края и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Красноярского края от 01 февраля 2022 года по делу N А33-32003/2020, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 11 мая 2022 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Г.В. Ананьина

Судьи

В.Д. Загвоздин А.Н. Левошко