Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 26 сентября 2022 г. N Ф02-3861/22 по делу N А19-26741/2021

город Иркутск

26 сентября 2022 г.

Дело N А19-26741/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 20 сентября 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 сентября 2022 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего судьи Яцкевич Ю.С.,

судей Загвоздина В.Д., Кушнаревой Н.П.,

при участии в судебном заседании представителя министерства лесного комплекса Иркутской области Хороших Е.А. (доверенность от 18.08.2021, служебное удостоверение, диплом о высшем юридическом образовании),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу министерства лесного комплекса Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 18 апреля 2022 года по делу N А19-26741/2021 и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 04 июля 2022 года по тому же делу,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Дары Сибири" (ОГРН 1133850025100, ИНН 3814997485, г. Иркутск, далее также - ООО "Дары Сибири", общество) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к министерству лесного комплекса Иркутской области (далее также - министерство) о признании недействительным распоряжения от 08.11.2021 N 2794-мр "Об отмене распоряжения министерства лесного комплекса Иркутской области от 23 сентября 2019 года N 2946-мр "Об утверждении положительного заключения государственной экспертизы проекта освоения лесов ООО "Дары Сибири".

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 18 апреля 2018 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 04 июля 2022 года, заявление удовлетворено.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, министерство обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просило их отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Не соглашаясь с выводами судов о произвольном осуществлении им действий по отмене утвержденного в установленном законом порядке положительного заключения проекта освоения лесов, министерство сослалось на наличие у него достаточных оснований для вынесения оспариваемого распоряжения в целях обеспечения рационального использования лесов, заявив при этом об отсутствии законодательно установленного запрета на отмену органом исполнительной власти ранее вынесенного им ненормативного акта, в том числе, в порядке самоконтроля.

По мнению заявителя жалобы, судами неверно применены положения нормативно-правовых актов (административный регламент, утвержденный приказом Минприроды России от 15.02.2018 N 57, письмо Федерального агентства лесного хозяйства от 16.08.2013 N ИК-03-27/8209), не применен подлежащий применению закон Иркутской области от 12.01.2010 N 1-оз (статьи 7 и 13), не дана надлежащая правовая оценка доводам министерства, выводы судов противоречат сложившейся судебной практике.

Судами необоснованно оставлен без внимания довод министерства о том, что отмена принятого ненормативного правового акта производится за рамками административного регламента, поскольку такое действие органа не является предоставлением государственной услуги, а представляет собой меру контроля за принятыми ненормативными актами. Вывод судов о наличии способа устранения недостатков путем внесения изменений в проект освоения лесов после утверждения положительного заключения экспертизы не соответствует действующему законодательству.

В судебном заседании представитель министерства поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

ООО "Дары Сибири" своих представителей в судебное заседание не направило, о времени и месте его проведения в соответствии со статьями 123 и 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации считается извещенным надлежащим образом.

Определение о принятии кассационной жалобы к производству и назначении судебного заседания по ее рассмотрению от 21 июля 2022 года выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, и направлено участвующим в деле лицам посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" (kad.arbitr.ru).

На основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено в отсутствие представителей сторон.

Проверив в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исходя из доводов, изложенных в кассационной жалобе, правильность применения арбитражным судом и апелляционным судом норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит оснований для изменения или отмены обжалуемых судебных актов.

Как установлено судами и следует из материалов дела, распоряжением министерства от 23.09.2019 N 2946-мр утверждено положительное заключение государственной экспертной комиссии государственной экспертизы "Проекта освоения лесов на лесном участке, предоставленном в аренду ООО "Дары Сибири" для заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений по договору аренды лесного участка от 22.08.2013 N 91-342/13, на территории Заларинского лесничества муниципального образования "Заларинский район" Иркутской области".

Срок действия Проекта освоения лесов с момента утверждения положительного заключения экспертной комиссии государственной экспертизы проекта освоения лесов до 31.12.2028 (на срок действия лесохозяйственного регламента Заларинского лесничества).

08.11.2021 министерством издано распоряжение N 2794-мр, согласно которому распоряжение от 23.09.2019 N 2946-мр отменено. В обоснование оспариваемого распоряжения министерством указано, что проектируемые для создания лесной инфраструктуры рубки, предусмотренные Проектом освоения лесов, противоречат статье 115 Лесного кодекса Российской Федерации, кроме того, в нем не учтено конкретное местоположение проектируемых водоохранных зон в нарушение статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации, а также отсутствуют конкретные виды и объемы мероприятий по охране объектов животного мира.

Не согласившись с вышеуказанным распоряжением министерства, общество "Дары Сибири" оспорило его в арбитражном суде.

Суд первой инстанции и поддержавший его выводы апелляционный суд, удовлетворяя заявление общества и признавая оспариваемое распоряжение недействительным, руководствовались положениями статей 12, 34, 88, 89 Лесного кодекса Российской Федерации, и исходили из обоснованности требований заявителя.

Между тем принятые судом первой инстанции и апелляционным судом решение и постановление подлежат отмене.

Так, в силу положений главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации требование об оспаривании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, может быть удовлетворено при доказанности наличия совокупности следующих условий: несоответствия данного акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушения этим актом прав и законных интересов предприятия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Установив совокупность указанных условий, арбитражный суд принимает решение об удовлетворении заявленного требования (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемых решений закону или иному нормативному правовому акту, законности их принятия, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемых актов, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия, возлагается на орган, который вынес соответствующие решения. Изложенные положения процессуального закона не освобождают лиц, оспаривающих указанные решения, от обязанности доказывания оснований своих требований.

В соответствии с частью 1 статьи 88 Лесного кодекса Российской Федерации лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, а также лица, использующие леса на основании сервитута или установленного в целях, предусмотренных статьей 39.37 Земельного кодекса Российской Федерации, публичного сервитута, составляют проект освоения лесов в соответствии со статьей 12 настоящего Кодекса.

Состав проекта освоения лесов, порядок его разработки и внесения в него изменений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 2 статьи 88 Лесного кодекса Российской Федерации).

Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 29.02.2012 N 69 утвержден состав проекта освоения лесов и порядок его разработки.

Согласно пункту 30 приказа N 69 проект освоения лесов разрабатывается на срок не более 10 лет - для всех видов использования лесов, за исключением видов использования лесов, определенных статьями 43 - 45 Лесного кодекса Российской Федерации, но при этом срок действия проекта освоения лесов не должен превышать срок действия соответствующего договора аренды лесного участка, лесохозяйственного регламента лесничества (лесопарка). Для видов использования лесов, определенных статьями 43 - 45 Лесного кодекса Российской Федерации, проекты освоения лесов составляются на срок действия договора аренды лесного участка.

Согласно пункту 3 Порядка государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов, утвержденного приказом Минприроды России от 26.09.2016 N 496 (действовал до 31.12.2020) (далее также - Порядок N 496), целью экспертизы является оценка соответствия проекта освоения лесов нормам законодательства Российской Федерации, целям и видам освоения лесов, предусмотренных проектом освоения лесов, договору аренды лесного участка, лесохозяйственному регламенту лесничества, лесопарка, лесному плану субъекта Российской Федерации.

В пункте 10 названого Порядка N 496 оговорены случаи оформления положительного и отрицательного заключения экспертизы, аналогичные основаниям, указанным в новом Порядке государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов, утвержденном приказом Минприроды России от 30.07.2020 N 513 и действующим с 01.01.2021.

Распоряжением Министерства лесного комплекса Иркутской области от 23.09.2019 N 2946-мр на основании заявления ООО "Дары Сибири" утверждено положительное заключение экспертной комиссии государственной экспертизы "Проекта освоения лесов на лесном участке, предоставленном в аренду ООО "Дары Сибири".

Порядок и процедура проведения и утверждения государственной экспертизы проектов освоения лесов, расположенных на землях лесного фонда, определена Административным регламентом предоставления органом государственной власти субъекта Российской Федерации в области лесных отношений государственной услуги по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов, расположенных на землях лесного фонда, утвержденным приказом Минприроды России от 15.02.2018 N 57 (далее также - Административный регламент), согласно пункту 3.24 которого, результаты государственной экспертизы проекта освоения лесов, расположенных на землях лесного фонда, оформляются в виде заключения, которое может быть положительным или отрицательным. Критериями принятия решения о подготовке проекта положительного или отрицательного заключения экспертизы являются его оценка экспертами, выводы относительно возможности или невозможности реализации предусмотренных проектом мероприятий по использованию, охране, защите и воспроизводству лесов в связи с их соответствием или несоответствием установленным целям, видам использования лесов, лесохозяйственному регламенту лесничества, лесопарка, лесному плану субъекта Российской Федерации и законодательству Российской Федерации.

Удовлетворяя заявление общества "Дары Сибири" и признавая распоряжение министерства недействительным, суды указали на то, что изданное министерством распоряжение противоречит порядку, установленному Административным регламентом N 57, а также сослались на произвольный характер действий министерства по отмене им в порядке самоконтроля утвержденного ранее положительного заключения проекта освоения лесов.

Между тем, делая указанные выводы, суды не учли следующее.

В пункте 22 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что в случае оспаривания решения, которым пересмотрено (отменено, изменено) ранее принятое в отношении гражданина или организации решение, в том числе при осуществлении пересмотра его вышестоящим органом или должностным лицом (статья 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункт 3 статьи 31 и пункт 1.1 статьи 139 Налогового кодекса Российской Федерации, пункт 2 части 4 статьи 23 и статья 51.2 Закона о защите конкуренции и др.), судам необходимо учитывать следующее.

Решения, которыми отказано гражданам, организациям в предоставлении права либо в результате которых ограничены их права или незаконно возложены обязанности, а также иным образом ухудшено их положение, могут быть изменены или отменены уполномоченными органами публичной власти, их должностными лицами без каких-либо ограничений при условии, что такие изменение или отмена не нарушают закон и не ухудшают правового положения других лиц.

Пересмотр решений органов публичной власти, их должностных лиц, подтверждающих права, предоставляющих гражданам, организациям новые права либо отменяющих возложенные на них обязанности, а также иным образом улучшающих их положение, должен быть законным, обоснованным, исключающим произвольность их изменения, отмены или приостановления их действия. Судам следует исходить из того, что недопустимость произвольного изменения, отмены или приостановления действия таких решений означает обязанность наделенных публичными полномочиями органа или лица обосновать необходимость изменения, отмены или приостановления действия решения, указав на несоответствие ранее принятого решения нормам права, законной цели, фактическим обстоятельствам (пункт 1 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Таким образом, выводы судов об отсутствии у министерства правомочий на отмену ранее вынесенного ненормативного правового акта противоречат указанным выше разъяснениям.

Исходя из приведенных разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, судам, разрешая вопрос о законности обжалуемого административного акта, следовало проверить обоснованность отмены оспариваемого ненормативного акта, выяснить со ссылкой на соответствующее правовое регулирование отношений сторон вопрос о том, нарушены ли в данном случае права и законные интересы заявителя.

В ходе рассмотрения дела арбитражным судом запрошены у министерства документы, подтверждающие наличие оснований для отмены положительного заключения государственной экспертизы проекта освоения лесов (определение Арбитражного суда Иркутской области от 14 февраля 2022 года).

Во исполнение определения суда министерство в дополнении к отзыву на заявление (л.д. 34-35) указало, что целью использования предоставляемого обществу "Дары Сибири" лесного участка является заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений. Одновременно министерство в пояснениях указало, что в приложении N 9 проекта освоения лесов арендатор запроектировал объем рубок лесных насаждений для создания объектов лесной инфраструктуры, при этом министерство отметило, что заключенный им с обществом "Дары Сибири" договор аренды лесного участка от 22.08.2013 N 91-342/13 и приложения к нему не содержат условий о предполагаемой сплошной рубке лесных насаждений на лесном участке. Таким образом, по мнению министерства, действия общества не отвечают принципу сохранения защитных функций ценных лесов и не такие действия не предусмотрены условиями договора.

Обязанность суда создать условия для всестороннего и полного исследования доказательств, установления фактических обстоятельств и правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении дела вытекает из принципа судейского руководства процессом (часть 3 статьи 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 2 части 4 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации мотивировочная часть решения должна содержать доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения; мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле.

Аналогичные требования установлены для судебного акта апелляционного суда.

Между тем обжалуемые судебные акты не содержат суждений и выводов относительно приведенных министерством доводов о наличии у него оснований для вынесения оспариваемого ненормативного акта.

Так же суд кассационной инстанции полагает ошибочными выводы судов, согласно которым, отмена министерством ранее изданного распоряжения об утверждении проекта освоения лесов противоречит порядку, установленному Административным регламентом предоставления органом государственной власти субъекта Российской Федерации в области лесных отношений государственной услуги по проведению государственной экспертизы проектов освоения лесов, расположенных на землях лесного фонда, утвержденным приказом Минприроды России от 15.02.2018 N 57 (далее также - Административный регламент).

Разделом IV Административного регламента закреплен порядок осуществления текущего контроля за соблюдением и исполнением ответственными должностными лицами положений Административного регламента и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к предоставлению государственной услуги, а также принятием ими решений.

Согласно пункту 4.2 Административного регламента, контроль за полнотой и качеством предоставления должностными лицами уполномоченного органа государственной услуги осуществляется в форме проверок и рассмотрения жалоб на действия (бездействие) должностных лиц уполномоченного органа.

При проверке рассматриваются все вопросы, связанные с предоставлением государственной услуги (комплексные проверки), или отдельные вопросы, связанные с предоставлением государственной услуги (тематические проверки). Проверка также проводится по конкретной жалобе (абзац 3 пункта 4.2 Административного регламента).

Административный регламент не ограничивает осуществление контроля полноты и качества предоставления государственной услуги только этапом ее предоставления.

Так же не могут быть признаны обоснованными выводы судов о том, что в рассматриваемом споре надлежащим способом устранения выявленных министерством недостатков проекта освоения лесов является внесение изменений в такой проект. Делая указанные выводы, суды не учли положения пункта 33 Состава проекта освоения лесов и порядка его разработки, утвержденного приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 29.02.2012 N 69, согласно которому, внесение изменений в проект освоения лесов допускается при изменении лесохозяйственного регламента лесничества, лесопарка или условий договора аренды; внесение изменений в проект освоения лесов осуществляется в порядке, предусмотренном для разработки проекта освоения лесов.

Таким образом, делая вывод о возможности внесения изменений в проект освоения лесов, утвержденный распоряжением министерства лесного комплекса Иркутской области от 23.09.2019 N 2946-мр, суды безосновательно не включили в предмет судебного исследования вопросы о наличии установленных приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 29.02.2012 N 69, оснований для внесения таких изменений.

Суд округа полагает, что выводы судов первой и апелляционной инстанций в нарушение пункта 2 части 4 статьи 170, пункта 12 части 2 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаны на неполном исследовании всех имеющихся в деле доводов и доказательств. Суды уклонились от обязанности проверить оспариваемое распоряжение на предмет его соответствия нормам лесного и водного законодательства, нарушение которых, по мнению министерства, явилось основанием для вынесения оспариваемого ненормативного акта.

Таким образом, принятые по настоящему делу судебные акты не могут быть признаны законными и обоснованными, как того требует часть 4 статьи 15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

С учетом изложенного принятые по делу решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 и частями 1, 2 статьи 288 этого Кодекса подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше, исследовать и дать оценку всем имеющимся в материалах дела доказательствам, установить обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, по результатам чего разрешить имеющийся спор.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Иркутской области от 18 апреля 2022 года по делу N А19-26741/2021 и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 04 июля 2022 года по тому же делу отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Иркутской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Ю.С. Яцкевич

Судьи

В.Д. Загвоздин Н.П. Кушнарева