Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 25 января 2023 г. N Ф02-6410/22 по делу N А78-9135/2021

город Иркутск

25 января 2023 г.

Дело N А78-9135/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 19 января 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 января 2023 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Левошко А.Н.,

судей: Ананьиной Г.В., Шелёминой М.М.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ивановой И.Г.,

при участии в судебном заседании с использованием систем веб-конференции представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю Клещёвой А.С. (доверенность N 7 от 10.01.2023, паспорт, диплом),

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Министерства образования и науки Забайкальского края на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 22 июня 2022 года по делу N А78-9135/2021 и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2022 года по тому же делу,

УСТАНОВИЛ:

Министерство образования и науки Забайкальского края (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю (далее - управление, антимонопольный орган) о признании недействительным (незаконным) решения от 15.06.2021 по делу N 075/01/16-719/2020 в части признания министерства нарушившим пункт 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Прокуратура Дульдургинского района Забайкальского края (далее - прокуратура), Правительство Забайкальского края (далее - правительство), Администрация муниципального района "Дульдургинский район" (далее - администрация), общество с ограниченной ответственностью "Механизированная колонна" (ОГРН 1078080001240, ИНН 8002003435, далее - ООО "Механизированная колонна") и общество с ограниченной ответственностью "Востокстройсервис" (ОГРН 1110327002037, ИНН 0326496786, далее - ООО "Востокстройсервис").

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 22 июня 2022 года, оставленным без изменения постановлением Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2022 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, министерство обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просило решение и постановление судов отменить, заявленные требования удовлетворить.

Согласно доводов кассационной жалобы, в действиях министерства отсутствуют нарушения пункта 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ, а выводы судов об обратном являются ошибочными; в рамках рассматриваемых правоотношений министерство как главный распорядитель бюджетных средств по Соглашению N 76611000-1-2019-009 о предоставлении субсидии на реализацию мероприятий по созданию дополнительных мест для детей в возрасте от 1,5 до 3 лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования в 2019-2021 годах (далее - Соглашение N 76611000-1-2019-009) осуществляло контроль за целевого расходования субсидии, а также мониторинг достижения показателей результативности, которыми являются создание 72 дополнительных мест для детей в возрасте от 1,5 до 3 лет в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях; министерство неправомочно вмешиваться в договорные отношения между администрацией, ООО "Механизированная колонна" и ООО "ВостокСтройСервис", у него отсутствуют обязанности, полномочия, а также специалисты в части строительства, осуществления строительного надзора, земельных правоотношений, а также контроля за исполнением антимонопольного законодательства в сфере строительства, земельных правоотношений, конкурсных процедур при осуществлении торгов; обязанность соблюдения конкурсных процедур при осуществлении торгов возлагалась на их инициатора - администрацию, а также других участников, заявивших о своем желании в них участвовать; министерство не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, не проводило процедуру отбора указанных претендентов, не могло, и не должно было контролировать исполнение муниципального контракта, правильность оформления земельных отношений и соблюдение антимонопольного законодательства вне рамок Соглашения N 76611000-1-2019-009; письма, адресованные министерством главам всех муниципальных районов и городских округов Забайкальского края, не содержали сведений, указаний, а также призывов к нарушению указанными лицами антимонопольного законодательства, в том числе к нарушению конкурентных процедур; данные письма были направлены министерством с целью установления фактов достижения показателей результативности, которые заключались в создании дополнительных мест для детей, а также получения отчета о целевом расходовании выделенных субсидий именно на создание дополнительных мест для детей в том объеме, который предусмотрен Соглашением N 76611000-1-2019-009, Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из бюджета Забайкальского края местным бюджетам, утвержденными постановлением Правительства Забайкальского края от 14.02.2017 N 29; названным письмам судами дана неверная правовая оценка, выводы судов в этой части не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Управление в отзыве на кассационную жалобу заявило о согласии с обжалуемыми судебными актами.

Участвующий в судебном заседании представитель управления поддержала доводы отзыва на кассационную жалобу, полагала кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, ссылалась на законность принятых по делу судебных актов.

Иные участвующие в деле лица о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), однако в судебное заседание своих представителей не направили.

Проверив в порядке, предусмотренном главой 35 АПК РФ, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и норм процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, а также с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзыве на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, прокуратурой Дульдургинского района проведена проверка исполнения администрацией требований Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), в ходе которой установлено, что в июле 2019 года ООО "Механизированная колонна" и ООО "ВостокСтройСервис" по устной договоренности с должностными лицами администрации, в обход конкурсных процедур, начаты работы по строительству за счет собственных средств пристроек к Муниципальным автономным дошкольным образовательным учреждениям "Дульдургинский детский сад "Ромашка" и "Дульдургинский детский сад "Теремок" (далее - детский сад "Ромашка" и детский сад "Теремок") на земельных участках, расположенных по адресам: с. Дульдурга, ул. Северная д. 6 и переулок Мелиоративный д. 2 соответственно. Мероприятия по строительству указанных пристроек реализованы в рамках государственной программы Забайкальского края "Развитие образования Забайкальского края на 2014-2025 годы" - "Создание дополнительных мест для детей от 2 месяцев до 3 лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования" национального проекта "Демография" при непроведении конкурсных процедур по определению подрядчика на выполнение указанных работ, отсутствии договоров на строительство соответствующих объектов, заключенных между администрацией, ООО "Механизированная колонна" и ООО "ВостокСтройСервис".

Управлением на основе материалов проверки, поступивших из прокуратуры, возбуждено дело N 075/01/16-719/2020 о нарушении антимонопольного законодательства, в ходе рассмотрения которого установлено следующее.

Между министерством и администрацией заключено Соглашение N 76611000-1-2019-009, по условиям которого министерство обязуется обеспечить предоставление субсидий бюджету муниципального района "Дульдургинский район" в установленном порядке и при соблюдении условий предоставления субсидий.

09.10.2019 исполняющим обязанности заместителя председателя правительства - министром экономического развития Забайкальского края изданы распоряжения N 494-р и N 495-р о признании объектов "Здание для создания дополнительных мест для детей в возрасте от 1,5 до 3-х лет", строительство которых планируется ООО "Механизированная колонна" и ООО "Востокстройсервис" (адреса: Забайкальский край, Дульдургинский район, с. Дульдурга, ул. Северная д. 6, и пер. Мелиоративный д. 2 соответственно), объектами социально-культурного и коммунально-бытового назначения, администрации поручено принять решение о предварительном согласовании предоставления в аренду названным обществам соответствующих земельных участков.

15.10.2019 администрацией издано постановление N 363-па о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 80:03:010104:364, расположенного по адресу: Забайкальский край, Дульдургинский район, с. Дульдурга, ул. Северная, д. 6, в аренду ООО "Востокстройсервис" сроком на 11 месяцев, в этот же день между администрацией и ООО "Востокстройсервис" заключен договор аренды указанного земельного участка, по условиям которого земельный участок предоставлен с видом разрешенного использования - для размещения детского сада, целью предоставления земельного участка является строительство здания для детей от 1,5 до 3 лет в составе детского сада "Ромашка".

15.12.2019 между администрацией и ООО "Востокстройсервис" заключен муниципальный контракт N 15, предметом которого являлось приобретение в муниципальную собственность муниципального района "Дульдургинский район" объекта недвижимости - "Здание для создания дополнительных мест для детей в возрасте от 1,5 до 3-х лет" стоимостью 35 260 780 рублей и сроком приобретения - 23.12.2019.

14.10.2019 администрацией издано постановление N 362-па о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 80:03:010101:56, расположенного по адресу: Забайкальский край, Дульдургинский район, с. Дульдурга, пер. Мелиоративный, 2, в аренду ООО "Механизированная колонна", сроком на 11 месяцев, в этот же день между администрацией и ООО "Механизированная колонна", заключен договор аренды указанного земельного участка, по условиям которого земельный участок предоставлен с видом разрешенного использования - для размещения детского сада, целью предоставления земельного участка является строительство здания для детей от 1,5 до 3 лет в составе детского сада "Теремок"; выдано разрешение на строительство детского сада "Теремок" N 92-RU2507304-74-2019.

16.12.2019 между администрацией и ООО "Механизированная колонна" заключен муниципальный контракт N 14, предметом которого являлось приобретение в муниципальную собственность муниципального района "Дульдургинский район" объекта недвижимости - "Здание для создания дополнительных мест для детей в возрасте от 1,5 до 3-х лет" стоимостью 37 329 940 рублей и сроком приобретения - 23.12.2019.

Согласно сообщению администрации N 1898 от 14.10.2019 до нее доведены лимиты бюджетных обязательств в размере 74 000 000 рублей на проведение аукционных процедур по приобретению зданий для детей в составе детских садов "Ромашка" и "Теремок".

По итогам рассмотрения дела антимонопольный орган пришел к выводу о наличии действиях администрации, ООО "Механизированная колонна", ООО "Востокстройсервис" и министерства нарушений требований пункта 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ в части заключения договоров аренды земельных участков и муниципальных контрактов в обход конкурентных процедур.

Решением N 02-05-3218 от 23.06.2021 комиссия управления признала администрацию, ООО "Механизированная колонна", ООО "Востокстройсервис" и министерство нарушившими пункт 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ (пункт 1); решено предписание об устранении допущенных нарушений антимонопольного законодательства не выдавать (пункт 2) и передать материалы дела должностному лицу антимонопольного органа для привлечения виновных лиц к административной ответственности (пункт 3).

Не согласившись с данным решением антимонопольного органа в части признания министерства нарушившим положения пункта 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ, последнее обратилось в арбитражный суд с соответствующими заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, поддержанный апелляционным судом, пришел к выводу о том, что вынесенное управлением решение в оспариваемой части является законным, не нарушает права и законные интересы министерства.

В силу положений главы 24 АПК РФ требование об оспаривании решения может быть удовлетворено при доказанности наличия совокупности следующих условий: несоответствие данного решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этим решением прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ). Установив отсутствие совокупности указанных условий, арбитражный суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого решения закону или иному нормативному правовому акту, законности его принятия, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, который вынес соответствующее решение. Изложенные положения процессуального закона не освобождают лиц, оспаривающих указанное решение от обязанности доказывания оснований своих требований.

Согласно статье 6 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Статьей 8 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок; любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (часть 1); конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг; запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2).

В силу части 1 статьи 24 Закона N 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Кроме того, на основании пункта 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 этой же статьи. При этом предусмотренный пунктом 2 указанной статьи перечень случаев заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, является исчерпывающим, расширительному толкованию не подлежит и не содержит указания на возможность предоставления в аренду земельного участка юридическому лицу для строительства нового объекта.

Согласно пункту 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

В соответствии со статьей 4 указанного Закона под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7); признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17); под соглашением следует понимать договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (пункт 18).

При этом перечень признаков ограничения конкуренции, указанный в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, не является исчерпывающим и относит к таковым любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Таким образом, по смыслу изложенных законоположений действующим законодательством прямо запрещены любые договоренности в письменной или устной форме, направленные на ограничение конкуренции, а наличие или угроза наступления негативных последствий в результате заключения такого соглашения презюмируется и не требует отдельного доказывания.

Исследовав и оценив представленные участвующими в деле лицами доказательства в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, правильно применив изложенные нормы материального права, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно установили, что совокупность действий администрации, ООО "Механизированная колонна", ООО "Востокстройсервис" и министерства по изданию 14.10.2019 и 15.10.2019 администрацией постановлений N 362-па и N 363-па о предоставлении земельных участков с кадастровыми номерами 80:03:010101:56 и 80:03:010104:364, расположенных по адресам: Забайкальский край, Дульдургинский район, с. Дульдурга, пер. Мелиоративный, 2 и ул. Северная, д. 6, в аренду ООО "Механизированная колонна" и ООО "Востокстройсервис" соответственно, по заключению 14.10.2019 и 15.10.2019 администрацией и названными обществами договоров аренды земельных участков с кадастровыми номерами 80:03:010101:56 и 80:03:010104:364, для строительства зданий для детей с 1,5 до 3 лет в составе детских садов "Теремок" и "Ромашка", по заключению 15.12.2019 и 16.12.2019 между администрацией и ООО "Востокстройсервис", ООО "Механизированная колонна" муниципальных контрактов N 15 и N 14, предметом которых являлось приобретение в муниципальную собственность муниципального района "Дульдургинский район" объектов недвижимости - "Зданий для создания дополнительных мест для детей в возрасте от 1,5 до 3-х лет", заключению Соглашения N 76611000-1-2019-009 с курированием министерством деятельности администрации по созданию дополнительных мест для детей в возрасте от 1,5 до 3 лет на территории с. Дульдурга Дульдургинского района Забайкальского края, выразившаяся в целом в согласовании и реализации схемы приобретения в муниципальную собственность зданий детских садов посредством предоставления земельных участков ООО "Востокстройсервис" и ООО "Механизированная колонна" в аренду, строительства последними на данных земельных участках зданий детских садов (пристроек) и их последующего выкупа в муниципальную собственность за счет выделенной субсидии, с нарушением установленных законодательством конкурентных процедур, что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

При совокупности вышеизложенных обстоятельств суды первой и апелляционной инстанций пришли к верным выводам о наличии в действиях указанных лиц, в том числе министерства, нарушения требований пункта 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ и, как следствие, законности оспариваемого решения, отсутствия нарушения прав и законных интересов данного лица в связи с чем на основании части 3 статьи 201 АПК РФ правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает, что вышеизложенные выводы судов основаны на оценке всех доказательств, представленных участвующими в деле лицами в обоснование своих требований и возражений, в соответствии со статьей 71 АПК РФ на предмет их относимости, допустимости, достоверности в отдельности, а также достаточности и взаимной связи в их совокупности, установлении всех обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения настоящего спора, и правильности применения положений норм материального права, регулирующих рассматриваемые правоотношения, а также соблюдении норм процессуального права.

Доводы министерства о том, что в его действиях отсутствуют нарушения пункта 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ, а выводы судов об обратном являются ошибочными, отклоняются судом округа, поскольку представленными в материалы дела и получившими надлежащую судебную оценку доказательствами подтверждено, что именно министерство является исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, осуществляющим подготовку документов, финансирование путем предоставления субсидий, курирование и контроль выполнения мероприятий по созданию дополнительных мест для детей в возрасте от 1,5 до 3 лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, в рамках государственной программы Забайкальского края "Развитие образования Забайкальского края на 2014-2025 годы" - "Создание дополнительных мест для детей от 2 месяцев до 3 лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования" национального проекта "Демография"; знало, каким образом осуществляется реализация на территории Дульдургинского района данной государственной программы, контролировало ход ее реализации, как уполномоченный орган власти Забайкальского края, получало информацию от администрации о механизме создания и приобретения в собственность муниципального образования спорных объектов и, следовательно, наряду с указанными выше заинтересованными лицами принимало участие в реализации ограничивающего конкуренцию соглашения.

Иные доводы заявителя кассационной жалобы сводятся к несогласию с выводами судов по существу спора и направлены на переоценку представленных участвующими в деле лицами доказательств и установление обстоятельств, отличных от установленных судами первой и апелляционной инстанций, что в силу требований статьи 286 АПК РФ и разъяснений, содержащихся в пункте 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции", не входит в полномочия суда округа.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что решение Арбитражного суда Забайкальского края от 22 июня 2022 года и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2022 года на основании пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 22 июня 2022 года по делу N А78-9135/2021 и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2022 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Н. Левошко

Судьи

Г.В. Ананьина М.М. Шелёмина