Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 25 января 2023 г. N Ф02-6548/22 по делу N А10-645/2022

город Иркутск

25 января 2023 г.

Дело N А10-645/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 24 января 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 января 2023 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Ананьиной Г.В.,

судей: Левошко А.Н., Шелёминой М.М.,

при участии в судебном заседании представителей открытого акционерного общества "Российские железные дороги" Приходько А.О. (доверенность от 07.12.2021, диплом, паспорт), Восточно-Сибирского транспортного прокурора Зайцевой С.А. (доверенность от 17.01.2023, удостоверение), после перерыва от Восточно-Сибирского транспортного прокурора - Гавриловой Г.В. (доверенность от 23.01.2023, удостоверение),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 25 июля 2022 года по делу N А10-645/2022, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 07 ноября 2022 года по тому же делу,

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (ОГРН 1037739877295, ИНН 7708503727, далее - ОАО "РЖД", общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к Забайкальскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Забайкальское управление Ростехнадзора, Управление) о признании незаконным и отмене постановления от 31.01.2022 N /10-05-2022/юл.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Байкальская транспортная прокуратура (далее - транспортная прокуратура) и Республиканская служба государственного строительного и жилищного надзора (далее - Госстройжилнадзор).

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 25 июля 2022 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 07 ноября 2022 года, в удовлетворении заявленного требования отказано.

Общество обратилось с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда по мотивам неправильного применения пункта 5.1 статьи 6, пункта 7 части l статьи 48.1, части 7 и 8 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), принять новое решение об удовлетворении заявленного требования.

В обоснование кассационной жалобы заявитель указывает, что суды пришли к ошибочным выводам о наличии у Забайкальского управления Ростехнадзора полномочий на рассмотрение дела об административном правонарушении; строительство объекта "Двухпутная вставка на перегоне б.п. 1068 (Северобайкальск) - б.п. 1084 с примыканием к б.п. 1084 Восточно-Сибирской железной дороги" осуществляется не в рамках соглашений, предусматривающих возникновение на него права собственности Российской Федерации; указанный объект не относится к особо опасным, технически сложным объектам железнодорожной инфраструктуры; на момент вынесения постановления о привлечении к административной ответственности строительство объекта осуществлялось без привлечения средств федерального бюджета, в связи с чем объект подлежит региональному государственному строительному надзору.

В отзывах на кассационную жалобу Управление и транспортная прокуратура выражают несогласие с доводами общества, просят оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Госстройжилнадзор отзыв на кассационную жалобу не представил.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом (информация в сети "Интернет" на сайте суда - fasvso.arbitr.ru и в информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), Управление просило рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие его представителя.

В судебном заседании представители общества и транспортной прокуратуры поддержали свои доводы и возражения.

В судебном заседании 17 января 2023 года в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до 12 часов 40 минут 24 января 2023 года. После перерыва судебное заседание продолжено в присутствии представителя общества и прокурора.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Байкальская транспортная прокуратура провела проверку исполнения филиалом ОАО "РЖД" требований градостроительного законодательства.

Прокуратурой установлено, что в период с 29.09.2021 по 16.11.2021 ОАО "РЖД" с привлечением подрядных организаций ООО Строительные решения" и ООО "ЭлитСпецСтрой" в рамках договора N 5/И от 31.03.2021 по объекту "Двухпутная вставка на перегоне б.п. 1068 (Северобайкальск) - б.п. 1084 с примыканием к б.п. 1084 ВСЖД" выполнялись строительные работы по вырубке кустарника и деревьев, устройству подпорных стенок ПК10760+18,000, ПК10770+10,000, ПК10771+06,000 без прохождения проектной документации в установленном порядке экспертизы федерального автономного учреждения "Главное управление государственной экспертизы" (далее - ФАУ "Главгосэкспертиза России"). При этом актом о приемке выполненных работ КС-2 от 31.10.2021 N 1 обществом у подрядной организации приняты работы в том числе по устройству буронабивных свай диаметром 750 мм под защитой обсадной трубы буровыми установками с крутящим моментом 150-250 кН.м в грунтах 7 группы.

По факту нарушения части 2 статьи 8.3, пункта 1 статьи 49, пункта 5.1 статьи 6, пункта 7 части 1 статьи 48.1, пункта 15 статьи 48, части 1.2 статьи 52 ГрК РФ, пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 07.11.2020 N 1798, ввиду выполнения строительных работ при отсутствии положительного заключения ФАУ "Главгосэкспертиза России" проектной документации, прокурором 17.12.2021 вынесено постановление о возбуждении в отношении ОАО "РЖД" дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 17.12.2021 в отношении общества и прилагаемые к постановлению материалы проверки 23.12.2021 направлены прокуратурой для рассмотрения в Забайкальское управление Ростехнадзора.

Постановлением Управления N 1/10-05-2022/юл о назначении административного наказания от 31.01.2022 ОАО "РЖД" привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 100 000 рублей.

Не согласившись с постановлением административного органа, общество оспорило его в судебном порядке.

Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленного требования и признавая законным оспариваемое постановление, пришли к выводу о доказанности наличия в действиях общества состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ, а также о соблюдении административным органом процедуры и сроков привлечения общества к административной ответственности.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене по следующим основаниям.

Частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий).

Как следует из материалов дела, оспариваемым постановлением обществу вменено административное правонарушение, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ в связи с началом строительства объекта капитального строительства до получения положительного заключения государственной экспертизы.

Суды установили, что такие работы осуществлялись обществом в период с 29.09.2021 по 16.11.2021 с привлечением подрядной организации в рамках договора от 31.03.2021. Указывая на законность привлечения общества к административной ответственности в связи с невыполнением установленных требований при строительстве объекта, суды также пришли к выводу, что оспариваемое постановление принято Управлением, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 9.4 КоАП РФ.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, рассматривают в пределах компетенции и своих полномочий должностные лица, установленные главой 23 КоАП РФ. Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, и полномочия должностных лиц определены в статьях 22.1, 22.2 КоАП РФ.

В соответствии с положениями указанных статей федеральные органы исполнительной власти, их структурные подразделения, территориальные органы и структурные подразделения территориальных органов, рассматривают дела об административных правонарушениях в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации рассматривают дела в области регионального государственного надзора либо в пределах переданных им полномочий в области федерального государственного надзора (пункт 6 части 1 статьи 22.1, часть 5 статьи 22.2 КоАП РФ).

Согласно части 1 статьи 23.56 КоАП РФ органы, осуществляющие государственный строительный надзор, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 9.4, 9.5, статьей 9.5.1 КоАП РФ (в части административных правонарушений, совершенных лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию объектов капитального строительства).

В силу части 2 указанной статьи рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, в пределах своих полномочий вправе, в том числе: руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный строительный надзор, их заместители (пункт 3); руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный строительный надзор, их заместители (пункт 4).

Согласно части 8 статьи 54 ГрК РФ федеральный государственный строительный надзор осуществляется при строительстве, реконструкции объектов, указанных в пункте 5.1 части 1 статьи 6 настоящего Кодекса, если иное не установлено Федеральным законом о введении в действие настоящего Кодекса, а также при строительстве, реконструкции объектов, расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе если реконструкция такого объекта осуществляется только на территории одного субъекта Российской Федерации.

Частью 11 статьи 54 ГрК РФ предусмотрено, что региональный государственный строительный надзор осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в отношении объектов капитального строительства, не указанных в части 8 настоящей статьи.

Суды, признавая дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 9.4 КоАП РФ, рассмотренным уполномоченным органом - Забайкальским управлением Ростехнадзора, исходили из того, что общество осуществляло строительство объекта, указанного в пункте 5.1 части 1 статьи 6 ГрК РФ. При этом суды указали, что спорный объект "Двухпутная вставка на перегоне б.п. 1068 (Северобайкальск) - б.п. 1084 с примыканием к б.п. 1084 ВСЖД" входит в состав инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, является особо опасным, технически сложным объектом капитального строительства инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования. Следовательно, государственный строительный надзор за указанным объектом должен осуществляться посредством федерального государственного строительного надзора, который в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 N 1087 осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальные органы.

Между тем суды не учли следующее.

Обязательность проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, предусмотрена в отношении объектов поименованных в части 3.4 статьи 49 ГрК РФ, к которым отнесены и объекты, указанные в пункте 5.1 части 1 статьи 6 настоящего Кодекса.

На основании пункта 5.1 части 1 статьи 6 ГрК РФ к числу объектов, в отношении которых предусмотрена организация и проведение государственной экспертизы проектной документации, помимо иных относятся объекты капитального строительства инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования (в случае строительства данных объектов в рамках концессионного соглашения или иных соглашений, предусматривающих возникновение права собственности Российской Федерации на данные объекты), а также указанных в статье 48.1 настоящего Кодекса особо опасных, технически сложных и уникальных объектов.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 48.1 ГрК РФ к особо опасным и технически сложным объектам относятся объекты капитального строительства инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, являющиеся особо опасными, технически сложными объектами в соответствии с законодательством Российской Федерации о железнодорожном транспорте.

Пунктом 1.1 статьи 2 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ) предусмотрено, что особо опасными, технически сложными объектами инфраструктуры являются тоннели длиной более 500 метров, мостовые переходы с опорами высотой от 50 до 100 метров, железнодорожные вокзалы расчетной вместимостью свыше 900 пассажиров, сортировочные горки с объемом переработки более 3500 вагонов в сутки, а также объекты инфраструктуры, в состав которых входят объекты, относящиеся в соответствии с настоящим пунктом к особо опасным, технически сложным объектам.

Данные положения об особо опасных, технически сложных объектах инфраструктуры железнодорожного транспорта в указанные нормы (пункт 7 части 1 статьи 48.1 ГрК РФ и статью 2 Закона N 17-ФЗ) введены Федеральным законом от 03.08.2018 N 312-ФЗ и действовали в период строительства ОАО "РЖД".

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Указывая на то, что оспариваемое постановление принято уполномоченным органом, суды, установив, что спорный объект является объектом капитального строительства инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, посчитали его относящимся к особо опасным, технически сложным объектам. При этом, суды применили не подлежащую применению редакцию части 1 статьи 48.1 ГрК РФ.

Такой вывод судов не соответствует положениям части 1 статьи 48.1 ГрК РФ (в редакции Федерального закона от 03.08.2018 N 312-ФЗ), которая подлежала применению. В рассматриваемом случае суды не исследовали вопрос об отнесении названного объекта к особо опасным, технически сложным объектам в соответствии с законодательством Российской Федерации о железнодорожном транспорте (пункт 1.1 статьи 2 Закона N 17-ФЗ).

Также суды посчитали, что в отношении объекта подлежал осуществлению федеральный государственный строительный надзор, поскольку такой надзор осуществляется как за особо опасными, технически сложными объектами, так и за объектами капитального строительства инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования.

Вместе с тем, данный вывод сделан судами без учета того, что в силу пункта 5.1 части 1 статьи 6, части 8 статьи 54 ГрК РФ при строительстве объекта капитального строительства инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, такой объект подлежит федеральному государственному строительному надзору если его строительство осуществляется в рамках соглашений, предусматривающих возникновение права собственности Российской Федерации на данный объект, или его строительство финансируется с привлечением средств федерального бюджета, согласно постановлению Правительства от 23.09.2013 N 840.

Названные обстоятельства, позволяющие отнести спорный объект к числу объектов, указанных в пункте 5.1 части 1 статьи 6 ГрК РФ, судами не устанавливались, выводы по данному кругу вопросов в судебных актах отсутствуют.

Учитывая вышеизложенное, суд кассационной инстанции считает, что судами неправильно были применены положения пункта 5.1 части 1 статьи 6, пункта 7 части 1 статьи 48.1, части 8 статьи 54 ГрК РФ, в связи с этим суды не определили все обстоятельства, подлежащие выяснению и имеющие значение для правильного рассмотрения дела, в том числе на основании требований и возражений лиц, участвующих в деле, пришли к преждевременным выводам о вынесении оспариваемого постановления уполномоченным административным органом и законности такого постановления.

В силу части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении.

На основании изложенного Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене на основании частей 1, 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть вышеизложенное, выполнить требования процессуального законодательства о всестороннем, полном и объективном исследовании, оценке обстоятельств дела, и на основании установленного, с учетом положений статей 210, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, вынести законное, обоснованное и мотивированное решение.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 25 июля 2022 года по делу N А10-645/2022, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 07 ноября 2022 года по тому же делу отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Бурятия.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Г.В. Ананьина

Судьи

А.Н. Левошко М.М. Шелёмина