Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 8 июня 2023 г. N Ф02-2875/23 по делу N А78-10977/2022

город Иркутск

08 июня 2023 г.

Дело N А78-10977/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 05 июня 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 июня 2023 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Левошко А.Н.,

судей: Кореневой Т.И., Рудых А.И.,

при участии в судебном заседании представителя Забайкальского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - Лисовского А.А. (доверенность от 14.01.2023, паспорт, диплом),

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Забайкальского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 10 марта 2023 года по тому же делу,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Салтанов Николай Михайлович (ОГРНИП 304753418700372, ИНН 753400000403, далее - ИП Салтанов Н.М.), индивидуальный предприниматель Салтанова Наталья Геннадьевна (ОГРНИП 304753421200250, ИНН 753600388078, далее - ИП Салтанова Н.Г.) обратились в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением к Забайкальскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - административный орган, Ростехнадзор) о признании недействительным и отмене постановления N 04-08/03-2022 от 29.08.2022 о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Федеральное казенное учреждение "Управление федеральных автомобильных дорог на территории Забайкальского края Федерального дорожного агентства" (ОГРН 1047550000717, ИНН 7536053744, далее - учреждение).

постановлением Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 10 марта 2023 года, заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, административный орган обратился в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просил решение и постановление судов отменить, заявленные требования удовлетворить.

Заявитель кассационной жалобы оспаривает выводы судов о незаконности постановления N 04-08/03-2022 от 29.08.2022 о прекращении производства по делу об административном правонарушении, полагает, что проведение контрольных (надзорных) мероприятий в рассматриваемом случае было невозможно, поскольку федеральный государственный строительный надзор проводится в отношении объектов капитального строительства, на которых осуществляется реконструкция, а не капитальный ремонт; сообщение предпринимателей не содержало никаких указаний или сведений на возникновение угрозы охраняемым законом ценностям как в краткосрочной, так и долгосрочной перспективе; в данном случае непосредственная угроза причинения вреда жизни и здоровью граждан отсутствовала, в связи с чем оснований для согласования с прокуратурой проведения контрольных (надзорных) мероприятий не имелось; вопросы, связанные с безопасностью дорожного движения при строительстве, реконструкции капитальном ремонте автомобильных дорог относятся к сфере деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, а не Ростехнадзора.

ИП Салтанов Н.М. в отзыве на кассационную жалобу указал на несостоятельность доводов административного органа, просил в удовлетворении жалобы отказать.

Участвующий в судебном заседании представитель административного органа поддержал доводы кассационной жалобы, просил обжалуемые судебные акты отменить.

Предприниматели и учреждение о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 АПК РФ, однако своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не направили.

Проверив в порядке, предусмотренном главой 35 АПК РФ, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и норм процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, а также с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзыве на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 14.07.2022 ИП Салтанов Н.М. и ИП Салтанова Н.Г. направили в Ростехнадзор сообщение о наличии в деяниях учреждения признаков административных правонарушений, предусмотренных частями 1, 2, 4 и 5 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в котором указали, что под видом проведения капитального ремонта участка дороги Р-297 "Амур" 0+000 км - 10+000 км производится его реконструкция, о чем свидетельствуют значительное уширение проезжей части на участке между Угданским кольцом и Смоленским кольцом с устройством дополнительных полос движения и изменение категории участка дороги с III на II после проведения работ, в связи с чем просили провести контрольное мероприятие в отношении учреждения.

Определением от 05.08.2022 административным органом в отношении учреждения возбуждено дело об административном правонарушении по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ, назначено проведение административного расследования в срок до 04.09.2022.

Определениями от 05.08.2022 и от 16.08.2022 административным органом у учреждения истребована необходимая информация, в том числе проектная документация на объект "Капитальный ремонт автомобильной дороги Р-297 "Амур" Чита-Невер-Свободный-Ахара-Биробиджан-Хабаровск на участке 0+000- км 10+000, Забайкальский край", паспорт автомобильной дороги, в состав которой входит участок 0+000- км 10+000, Забайкальский край, иные документы.

Постановлением N 04-08/03-2022 от 29.08.2022 производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, прекращено в связи с отсутствием события административного правонарушения.

Не согласившись с данным постановлением, предприниматели обратились в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводам о незаконности оспариваемого постановления ввиду отсутствия у административного органа в рассматриваемом случае правовых оснований для возбуждения дела об административном правонарушении без проведения контрольного мероприятия.

Положениями статьи 9.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию, в частности, частью 1 данной статьи - за строительство, реконструкцию объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство

Согласно статье 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса, за исключением случая, предусмотренного частью 3.3 статьи 49 настоящего Кодекса, и при реконструкции объектов капитального строительства, в том числе при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия, затрагивающих конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства, в том числе указанных работ по сохранению объектов культурного наследия, подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса, за исключением случая, предусмотренного частью 3.3 статьи 49 настоящего Кодекса (часть 1); предметом государственного строительного надзора в отношении объектов капитального строительства, указанных в части 1 настоящей статьи, является, в том числе соблюдение соответствия выполняемых работ и применяемых строительных материалов и изделий в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям утвержденной проектной документации, а также соблюдение требования наличия разрешения на строительство (часть 3); организация и осуществление государственного строительного надзора по общему правилу регулируются Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ) (часть 6); государственный строительный надзор осуществляется, в том числе посредством федерального государственного строительного надзора, осуществляемого в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации (часть 7); федеральный государственный строительный надзор осуществляется при строительстве, реконструкции объектов, указанных в пункте 5.1 части 1 статьи 6 настоящего Кодекса, если иное не установлено Федеральным законом о введении в действие настоящего Кодекса, а также при строительстве, реконструкции объектов, расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе если реконструкция такого объекта осуществляется только на территории одного субъекта Российской Федерации, за исключением случаев, определенных Правительством Российской Федерации (часть 8).

Пунктом 5.1 части 1 статьи 6 ГрК РФ объектами, при строительстве, реконструкции которых производится федеральный государственный строительный надзор, обозначены, в том числе автомобильные дороги федерального значения.

Пунктом 4 Положения о федеральном государственном строительном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 N 1087, предусмотрено, что объектами федерального государственного строительного надзора являются: деятельность, действия (бездействие) застройщика, технического заказчика и лица, осуществляющего строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, по строительству, реконструкции объектов капитального строительства, указанных в части 8 статьи 54 ГрК РФ, в случаях, установленных частью 1 статьи 54 ГрК РФ; объекты капитального строительства, которыми граждане и организации владеют и (или) пользуются и которые указаны в части 8 статьи 54 ГрК РФ, в случаях, установленных частью 1 статьи 54 ГрК РФ.

В соответствии с пунктом 6 данного Положения предметом федерального государственного строительного надзора является соблюдение требований, установленных частью 3 статьи 54 ГрК РФ.

Таким образом, предметом федерального государственного строительного надзора является, в том числе соблюдение требований о наличии разрешения на строительство при строительстве и реконструкции объектов, указанных в пункте 5.1 части 1 статьи 6 ГрК РФ (автомобильные дороги федерального значения).

Особенности проведения в 2022 году внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, внеплановых проверок в рамках видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля установлены в пункте 3 постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее - Постановление N 336). Так, в 2022 году в рамках видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируются Федеральным законом "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" и Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия, внеплановые проверки проводятся исключительно при условии согласования с органами прокуратуры, в частности, при непосредственной угрозе причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан, по фактам причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан, а также при непосредственной угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера, по фактам возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера.

Из пункта 9 Постановления N 336 следует, что должностное лицо контрольного (надзорного) органа, уполномоченного на возбуждение дела об административном правонарушении, в случаях, установленных законодательством, вправе возбудить дело об административном правонарушении, если состав административного правонарушения включает в себя нарушение обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля (за исключением государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления), исключительно в случае, предусмотренном пунктом 3 части 2 статьи 90 Закона N 248-ФЗ (за исключением случаев необходимости применения меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности).

Таким образом, из совокупного толкования изложенных норм материального права, действовавших в рассматриваемый период, следует, что по общему правилу дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, не может быть возбуждено без проведения контрольного (надзорного) мероприятия, проверки и оформления акта по результатам такого мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом.

Данные выводы соответствуют правовой позиции, изложенной в апелляционном определении Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 24 ноября 2022 года N АПЛ22-503.

На основании части 3.1 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при наличии одного из предусмотренных пунктами 1 - 3 части 1 настоящей статьи поводов к возбуждению дела может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом, проверки, совершения контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда и оформления их результатов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3.2 - 3.4 настоящей статьи и статьей 28.6 настоящего Кодекса.

Исследовав и оценив представленные участвующими в деле лицами в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно установили, что Постановлением N 336 введен мораторий на проведение в 2022 году контрольно-надзорных мероприятий при осуществлении видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируется Законом N 248-ФЗ и Законом N 294-ФЗ; предпринимателями в направленном в административный орган сообщении указано на нарушение, допущенное на участке автомобильной дороги Р-297 "Амур" 0+000 км - 10+000 км, включенной в перечень дорог общего пользования федерального значения, а именно - под видом проведения капитального ремонта фактически осуществляется реконструкция данного объекта капитального строительства в отсутствие необходимого разрешения на строительство, что образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ и предполагает нарушение обязательных требований, оценка соблюдения которых отнесена к предмету видов контроля (надзора), к организации и осуществлению которых применяются положения Закона N 248-ФЗ (федеральный государственный строительный надзор), при этом рассматриваемое нарушение связано с обеспечением соблюдения требований безопасности указанного объекта капитального строительства, в связи с чем административный орган имел возможность инициировать согласование с органами прокуратуры проведения контрольного (надзорного) мероприятия с указанием на непосредственную угрозу причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан, использующих данный объект (в качестве непосредственных участников дорожного движения), чего сделано не было; в рассматриваемом случае до решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в ходе проведения согласованных с органами прокуратуры внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, внеплановой проверки подлежали установлению обстоятельства, связанные с характером и содержанием фактически проводимых учреждением работ (реконструкция или капитальный ремонт), необходимостью наличия соответствующего разрешения на строительство и т.д., однако вопреки изложенным нормам материального права административным органом по обращению предпринимателей от 14.07.2022 (с указанием о необходимости проведения контрольного мероприятия) определением от 05.08.2022 в отношении учреждения было возбуждено дело об административном правонарушении по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ и назначено проведение административного расследования, а постановлением N 04-08/03-2022 от 29.08.2022 производство по делу об административном правонарушении прекращено в связи с отсутствием события административного правонарушения; при совокупности установленных по делу обстоятельств пришли к выводам об отсутствии у административного органа в данном конкретном случае оснований для возбуждения дела об административном правонарушении и проведения административного расследования без проведения соответствующих контрольных (надзорных) мероприятий, в связи с чем на основании части 2 статьи 211 АПК РФ признали оспариваемое постановление незаконным и подлежащим отмене.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает, что вышеизложенные выводы судов первой и апелляционной инстанций основаны на надлежащей оценке всех доказательств, представленных участвующими в деле лицами в обоснование своих требований и возражений, установлении всех обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения настоящего спора, и правильности применения положений норм материального права, регулирующих рассматриваемые правоотношения, а также соблюдении норм процессуального права.

Доводы заявителя жалобы по существу основаны на неверном толковании изложенных норм права, сводятся к несогласию с выводами судов по существу спора и направлены на переоценку представленных участвующими в деле лицами доказательств и установление обстоятельств, отличных от установленных судами первой и апелляционной инстанций, что в силу требований статьи 286 АПК РФ и разъяснений, содержащихся в пункте 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции", не входит в полномочия суда округа.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 10 марта 2023 года на основании пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат оставлению без изменения.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленными квалифицированными электронными подписями судей, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".

По ходатайству лиц, участвующих в деле, копия постановления на бумажном носителе может быть направлена им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручена им под расписку.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 10 марта 2023 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Н. Левошко

Судьи

Т.И. Коренева А.И. Рудых