Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 21 июня 2023 г. N Ф02-2499/23 по делу N А19-15373/2022

город Иркутск

21 июня 2023 г.

Дело N А19-15373/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 14 июня 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 июня 2023 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

Председательствующего Шелёминой М.М.,

судей: Кореневой Т.И., Левошко А.Н.,

при участии в судебном заседании представителя Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Иркутской области и Байкальской природной территории Максимовой Е.С. (доверенность от 09.08.2022, диплом),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Иркутской области и Байкальской природной территории на постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 марта 2023 года по тому же делу,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Управление коммунальными системами" (ОГРН 1163850057029, ИНН 3810062522, г. Слюдянка Иркутской области; далее - ООО "УКС", Общество) обратилось в Слюдянский районный суд Иркутской области с заявлением, переданным в дальнейшем на рассмотрение в Арбитражный суд Иркутской области, о признании недействительными акта Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Иркутской области и Байкальской природной территории (далее - Межрегиональное управление Росприроднадзора по Иркутской области и Байкальской природной территории, Управление) от 03.02.2022 N Э-086-в и предписания от 03.02.2022 N 086-в в части пунктов 1, 2, 5.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация Слюдянского городского поселения Слюдянского района (далее - Администрация).

постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 марта 2023 года, производство по делу в части требований о признании незаконным акта внеплановой выездной проверки от 03.02.2022 N Э-086-в прекращено. Требования о признании недействительными пунктов 1, 2, 5 предписания удовлетворены. На Управление возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества.

Межрегиональное управление Росприроднадзора по Иркутской области и Байкальской природной территории обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения судами статей 90, 95 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ), постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее - Постановление N 336), статей 39, 56, 60 Водного кодекса Российской Федерации, нарушения норм процессуального права, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Заявитель кассационной жалобы, оспаривая выводы судов о неисполнимости предписания, указывает, что в соответствии с требованиями Закона N 248-ФЗ Управление обязано при установлении нарушений выдать контролируемому лицу предписание; спорное предписание содержит информацию, предусмотренную законодательством; срок для его исполнения является разумным с учетом возможности его продления по ходатайству контролируемого лица путем выдачи нового предписания в случае его неисполнения, а также в соответствии с Постановлением N 336; способом исполнения предписания является не только строительство новых очистных сооружений либо остановка их работы, но и иные технические возможности, которые выбирает контролируемое лицо самостоятельно; в соответствии с концессионным соглашением на Общество возложена обязанность поддерживать объект соглашения в исправном состоянии, нести расходы на его содержание, осуществлять деятельность по его эксплуатации; факт превышения концентраций загрязняющих веществ в водном объекте в результате сброса Обществом сточных вод установлен судами и не оспаривается ООО "УКС"; решение Слюдянского районного суда не устанавливает запрет на проведение проверок и выдачу предписаний; срок, установленный этим судебным актом, не является отсрочкой, дающей право в указанный период осуществлять деятельность с нарушением требований природоохранного законодательства.

Отзывы на кассационную жалобу не представлены.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru); ООО "УКС", Администрация своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем кассационная жалоба на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматривается в их отсутствие.

Представитель Управления в судебном заседании подтвердила доводы, изложенные в кассационной жалобе.

В судебном заседании объявлен перерыв в порядке, предусмотренном статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с 06 июня 2023 года до 14 июня 2023 года до 12 часов 00 минут, о чем сделано публичное извещение на официальном сайте Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа.

После перерыва судебное разбирательство продолжено в том же составе судей, представитель Управления подтвердила вышеизложенную позицию.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Управлением на основании обращения гражданина проведено выездное обследование акватории и охранной зоны р. Похабиха в районе выпусков сточных вод N 1 и N 2; выполнен отбор проб природных вод р. Похабиха, составлено экспертное заключение, согласно которому установлено, что концентрация загрязняющих веществ в природных водах р. Похабиха превышала допустимые концентрации, установленные приказом Минсельхоза России от 13.12.2016 N 552. Согласно результатам исследований проб природных вод концентрация загрязняющих веществ в контрольном створе в р. Похабиха превышала фоновые значения.

Данные обстоятельства послужили основанием для проведения на основании решения от 06.12.2021 N 260-р (в редакции решения от 17.12.2021 N 287-р) внеплановой выездной проверки в рамках федерального государственного экологического контроля (надзора) в отношении:

- деятельности ООО "УКС", в рамках которой должны соблюдаться обязательные требования в области охраны окружающей среды, предусмотренные пунктом 2 Положения о федеральном государственном экологическом контроле (надзоре), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 N 1096;

- очистных сооружений "Слюдянка", код объекта в соответствии с федеральным государственным реестром объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, 25-0138-002576-П.

В ходе проверки установлено, что очистные сооружения г. Слюдянка поставлены на учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду; введены в эксплуатацию 01.01.2010, присвоен код объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, 25-0138-002576-П, II категория НВОС.

Постановлением Администрации от 19.09.2018 N 43 ООО "УКС" определено гарантирующей организацией для централизованной системы водоотведения на территории Слюдянского городского поселения; Общество эксплуатирует очистные сооружения на основании заключенного с Администрацией концессионного соглашения от 01.07.2018 N 05-52-10/18.

Очистные сооружения состоят из канализационных сооружений "Город" (КОС "Нептун" и канализационных очистных сооружений "Квартал" (КОС "Перевал"). Канализационные очистные сооружения имеют самостоятельные выпуски в р. Похабиха выпуск N 1 ("Квартал") и выпуск N 2 ("Город").

На канализационные очистные сооружения поступают хозяйственно-бытовые сточные воды населения г. Слюдянка, а также от организаций и учреждений, расположенных на территории города. Сброс осуществляется на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование от 04.07.2019 N 38-16.02.00.001-Р-РСБХ-С-2019-04234/00, выданного Министерством природных ресурсов и экологии Иркутской области.

В ходе проверки Управлением установлены, в том числе нарушения части 2 статьи 39, части 6 статьи 56, части 1 статьи 60 Водного кодекса Российской Федерации:

- по результатам анализа проб сточных вод установлено, что концентрация загрязняющих веществ, поступающих в р. Похабиха по выпуску N 1 "Квартал" ООО "УКС", превышают допустимое содержание вредных веществ в сточных водах, установленное приказом Минприроды России от 21.02.2020 N 83, по следующим загрязняющим веществам: взвешенные вещества; аммоний-ион, сульфат-ион, фосфат-ион. Содержание нефтепродуктов в составе сточных вод, поступающих по выпуску N 1 "Квартал" превышают фоновые значения. Содержание АПАВ в составе сточных вод превышают ПДК водных объектов рыбохозяйственного значения, установленное приказом Минсельхоза России от 13.12.2016 N 552 (пункт 1);

- по результатам анализа проб сточных вод установлено, что концентрация загрязняющих веществ, поступающих в р. Похабиха по выпуску N 2 "Город", превышают допустимое содержание вредных веществ в сточных водах, установленное приказом Минприроды России от 21.02.2020 N 83, по следующим загрязняющим веществам: взвешенные вещества; аммоний-ион, сульфат-ион, фосфат-ион, БПКполн. Содержание нефтепродуктов в составе сточных вод, поступающих по выпуску N 2 "Город", превышают фоновые значения. Содержание АПАВ в составе сточных вод превышают ПДК водных объектов рыбохозяйственного значения, установленное приказом Минсельхоза России от 13.12.2016 N 552 (пункт 2);

- по данным производственного контроля за 2021 год концентрация загрязняющих веществ в составе сточных вод, поступающих в р. Похабиха по выпускам N 1 и N 2 превышали допустимое содержание вредных веществ в сточных водах, сбрасываемых централизованными системами водоотведения поселений, установленное приказом Минприроды России от 21.02.2020 N 83, по взвешенным веществам, фосфат-иону (пункт 5).

Результаты проверки отражены в акте проверки от 03.02.2022 N Э-086-в.

Предписанием Управления от 03.02.2022 N Э-086-в на Общество возложена обязанность устранить указанные нарушения в срок до 11.05.2022.

ООО "УКС" оспорило предписание в указанной части в Арбитражном суде Иркутской области.

Суды первой и апелляционной инстанций установили, что факт сброса сточных вод в р. Похабиха с превышением предельно допустимых концентраций, установленных приказом Минприроды России от 21.02.2020 N 83 и приказом Минсельхоза России от 13.12.2016 N 552, подтверждается имеющимися в материалах дела доказательствами.

При этом суд первой инстанции правомерно прекратил производство по делу в части требований о признании незаконным акта внеплановой выездной проверки от 03.02.2022 N Э-086-в, так как данный акт проверки не является документом властно-распорядительного характера, то есть ненормативным правовым актом и не подлежит самостоятельному обжалованию в суде в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем, удовлетворяя заявленные требования, суды пришли к выводу о неисполнимости оспариваемых пунктов предписания, поскольку действующие КОС не способны достичь нормативов сточных вод, а обязанность ООО "УКС" по очистке сточных вод до установленных нормативов не может быть исполнена до момента исполнения Администрацией обязанности по организации водоотведения в соответствии с требованиями природоохранного законодательства.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, поскольку Арбитражным судом Иркутской области и Четвёртым арбитражным апелляционным судом не учтено следующее.

В силу части 2 статьи 39 Водного кодекса Российской Федерации собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов обязаны не допускать причинение вреда окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия); содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные сооружения и расположенные на водных объектах гидротехнические и иные сооружения; выполнять иные предусмотренные настоящим Кодексом, другими федеральными законами обязанности.

Частью 6 статьи 56 Водного кодекса Российской Федерации запрещается сброс в водные объекты сточных вод, содержание в которых радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений превышает нормативы допустимого воздействия на водные объекты.

Согласно статье 60 Водного кодекса Российской Федерации при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации гидротехнических сооружений и при внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных объектов, должны соблюдаться нормативы допустимого воздействия на водные объекты, технологические нормативы, установленные в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", за исключением случаев, установленных федеральными законами (часть 1). При эксплуатации водохозяйственной системы запрещается осуществлять сброс в водные объекты сточных вод, не подвергшихся санитарной очистке, обезвреживанию (исходя из недопустимости превышения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в водных объектах или технологических нормативов, установленных в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды") (пункт 1 части 6 статьи 60 Водного кодекса Российской Федерации).

Факт сброса сточных вод в р. Похабиха с превышением предельно допустимых концентраций, установленных приказом Минприроды России от 21.02.2020 N 83 и приказом Минсельхоза России от 13.12.2016 N 552, то есть наличие вменённых Управлением Обществу нарушений установлен судами на основании исследования имеющихся в материалах дела доказательств и Обществом по существу не оспаривается.

Вместе с тем суды, принимая во внимание выводы Слюдянского районного суда Иркутской области в решении от 26.08.2020 по делу N 2-151/2020, пояснения Администрации, посчитали, что в настоящее время в силу конструктивных особенностей и высокого уровня износа блоков глубокой очистки на очистных сооружениях достичь действующих нормативов сточных вод, сбрасываемых в р. Похабиха, не представляется возможным; исправить ситуацию возможно только путем строительства новых очистных сооружений, реальный срок исполнения которого не ранее 2024 года.

Между тем суды не учли, что упомянутым решением Слюдянского районного суда по заявлению Западно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора не только на Администрацию возложена обязанность организовать водоотведение на территории Слюдянского муниципального образования в соответствии с требованиями природоохранного законодательства, в том числе очистку сточных вод на очистных сооружениях г. Слюдянка, до установленных нормативов, в срок 18 месяцев с момента вступления законную силу решения суда, но также и на ООО "УКС" возложена обязанность обеспечить очистку до установленных нормативов сточных вод, сбрасываемых в р. Похабиха с очистных сооружений г. Слюдянка, причём в тот же срок. Кроме того, суд общей юрисдикции, учитывая установленный при рассмотрении заявления Западно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора факт сброса сточных вод от КОС "Город", КОС "Квартал", эксплуатируемых ООО "УКС", с превышением предельно допустимых концентраций в водный объект рублей Похабиха, а также превышение нормативов предельно допустимого воздействия на уникальную экологическую систему озера Байкал, признал установленным наличие причинения вреда окружающей среде, который должен быть возмещён причинителем вреда ООО "УКС". Ущерб, причинённый водному объекту (р. Похабиха), взыскан судом с Общества в бюджет Слюдянского муниципального района.

Таким образом, данное решение суда подтверждает установленный Управлением в оспариваемом по данному делу предписании факт вышеприведённых нарушений и возложенную судом в решении от 26.08.2020 обязанность по их устранению Обществом.

Однако из материалов настоящего дела и пояснений лиц, участвующих в деле, не усматривается, какие меры предпринимались Обществом к выполнению возложенных на него обязанностей.

Как следует из материалов дела, Общество (Концессионер) эксплуатирует очистные сооружения на основании заключенного с Администрацией (Концедент) концессионного соглашения от 01.07.2018 N 05-52-10/18. Согласно пункту 1.1 соглашения Концессионер обязался за свой счёт реконструировать и (или) модернизировать имущество (объект соглашения - систему коммунальной инфраструктуры, в том числе объекты тепло- и водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод), право собственности, на которое принадлежит Концеденту, и осуществлять производство, передачу и распределение тепловой энергии, горячее водоснабжение, водоотведение. Концедент обязался предоставить Концессионеру права владения и пользования данными объектами. В силу пункта 8.2 соглашения Концессионер обязан осуществлять деятельность по использованию (эксплуатации) объекта соглашения в соответствии с требованиями, установленными законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Приведённая норма не содержит императивных указаний о форме и обязательных реквизитах предписания, в том числе необходимости указания конкретного способа его исполнения. Отсутствие в предписании конкретных действий, подлежащих совершению в целях устранения (прекращения) нарушения, предоставляет субъекту предпринимательской деятельности возможность самостоятельно избрать приемлемый для него механизм исполнения предписания.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение требований предписания наступает административная ответственность.

Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания уполномоченного органа является самостоятельным основанием для признания его незаконным, не соответствующим требованиям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Вместе с тем суд кассационной инстанции считает необходимым указать на следующее.

В настоящем случае ООО "УКС", определенное гарантирующей организацией для централизованной системы водоотведения на территории Слюдянского городского поселения, эксплуатирующее очистные сооружения на основании заключенного с Администрацией концессионного соглашения, как хозяйствующий субъект, использующий объекты водоотведения в экономической деятельности, направленной на получение дохода, не может быть освобождено от проведения мероприятий, направленных на соблюдение водного и экологического законодательства. Доводы и ссылки Общества относительно состояния объектов водоотведения не могут являться основанием для несоблюдения вышеизложенных требований законодательства и не свидетельствуют о возникновении правовой возможности для нарушения обязательных требований законодательства в области охраны окружающей среды, выражающегося в сбросе в водный объект сточных вод с превышением предельных концентраций загрязняющих веществ.

Из содержания предписания Управления от 03.02.2022 N Э-086-в не следует, что на Общество непосредственно возложена обязанность по проведению какой-либо реконструкции, осуществлению капитального ремонта или строительства каких-либо объектов. В этой связи Общество в пределах норм действующего законодательства самостоятельно выбирает порядок и способ его исполнения.

Предписание о необходимости устранить выявленные в ходе проверки нарушения в области охраны окружающей среды в изложенном виде не свидетельствует о его неисполнимости, не препятствует Обществу в осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности, не возлагает на него незаконных обязанностей.

Требуя признать оспариваемое предписание недействительным и неисполнимым, заявитель не представил доказательства, подтверждающие совершение им каких-либо мер, направленных на исполнение предписания.

Таким образом, выводы судов двух инстанций о неисполнимости оспариваемого предписания являются ошибочными и преждевременными.

Кроме того, в случае затруднительности исполнения предписания в установленный срок ООО "УКС" вправе было обратиться к Управлению с заявлением о продлении срока исполнения предписания, разъяснении способа его исполнения. Однако материалы дела не содержат доказательства таких обращений со стороны Общества.

Учитывая изложенное, принятые по делу судебные акты в указанной части не соответствуют требованиям, установленным статьей 15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ввиду неправильного применения норм материального права и несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, в связи с чем подлежат отмене на основании частей 1, 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Так как фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, судами установлены на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, однако приведенные нормы права ими применены неверно, суд кассационной инстанции считает возможным, в силу пункта 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не передавая дело на новое рассмотрение, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований, заявленных ООО "УКС", о признании недействительным предписания Межрегионального управления Росприроднадзора от 03.02.2022 N 086-в в части пунктов 1, 2, 5.

Судебные акты в части прекращения производства по делу в отношении требований о признании незаконным акта внеплановой выездной проверки от 03.02.2022 N Э-086-в подлежат оставлению без изменения.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленными квалифицированными электронными подписями судей, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".

По ходатайству лиц, участвующих в деле, копия постановления на бумажном носителе может быть направлена им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручена им под расписку.

Руководствуясь статьями 201, 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 марта 2023 года по тому же делу в части удовлетворения требования общества с ограниченной ответственностью "Управление коммунальными системами" о признании недействительным предписания Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Иркутской области и Байкальской природной территории от 03.02.2022 N 086-в в части пунктов 1, 2, 5 отменить.

В указанной части принять новый судебный акт.

Отказать в удовлетворении требования общества с ограниченной ответственностью "Управление коммунальными системами" о признании недействительным предписания Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Иркутской области и Байкальской природной территории от 03.02.2022 N 086-в в части пунктов 1, 2, 5.

В остальной части постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 марта 2023 года по тому же делу оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.М. Шелёмина

Судьи

Т.И. Коренева А.Н. Левошко