Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 30 июня 2011 г. N Ф04-3366/11 по делу N А67-7427/2010

г. Тюмень

Дело N А67-7427/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 28 июня 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 июня 2011 года.

Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Черноусовой О.Ю.

судей Маняшиной В.П.

Шабалковой Т.Я.

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы администрации города Томска, индивидуального предпринимателя Колмакова Евгения Алексеевича на решение от 05.05.2011 Арбитражного суда Томской области (судьи Черская Ю.М., Афанасьева Е.В., Кузнецова А.С.) по делу N А67-7427/2010 по заявлению индивидуального предпринимателя Колмакова Евгения Алексеевича (634061, г. Томск, ул. Киевская, д. 26, кв. 74, ИНН 701701115917, ОГРН 304701731000389) к администрации города Томска (г. Томск, пр. Ленина, 73, ИНН 7017004461, ОГРН 1027000862844) о признании недействующим нормативного правового акта.

Другие лица, участвующие в деле: Департамент городского хозяйства администрации города Томска, прокурор Томской области.

В заседании принял участие представитель индивидуального предпринимателя Колмакова Е.А. - Волосожар Е.Н. по доверенности от 27.04.2011.

Суд установил:

индивидуальный предприниматель Колмаков Евгений Алексеевич (далее - предприниматель Колмаков Е.А., заявитель) обратился в Арбитражный суд Томской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействующим пункта 1 постановления администрации города Томска (далее - администрация) от 24.11.2010 N 1259 "Об изменении муниципальных автобусных маршрутов регулярного сообщения NN 8, 9, 25, 31, 77 и о внесении изменений в постановление администрации г. Томска от 05.11.2009 N 1077 "Об утверждении пассажирской транспортной (маршрутной) сети муниципального образования "Город Томск" (далее - Постановление N 1259) в части изменения с 27.11.2010 в установленном порядке муниципального городского автобусного маршрута регулярного сообщения N 25 в соответствии с приложением к указанному постановлению; подпункта 2.3 пункта 2 Постановления N 1259; пункта 22 приложения к Постановлению N 1259.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент городского хозяйства администрации.

Определением суда от 20.12.2010 удовлетворено заявление прокурора Томской области о вступлении в дело в порядке части 5 статьи 52 АПК РФ.

Решением от 05.05.2011 Арбитражного суда Томской области заявленные требования удовлетворены частично.

Пункт 1 Постановления N 1259 в части изменения с 27.11.2010 в установленном порядке муниципального городского автобусного маршрута регулярного сообщения N 25 в соответствии с приложением к Постановлению N 1259; подпункт 2.3 пункта 2 Постановления N 1259; пункт 22 приложения к Постановлению N 1259 признаны соответствующими Федеральному закону от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон о безопасности дорожного движения); Правилам организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденным приказом Министерства транспорта Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 31.12.1981 N 200 (далее - Правила организации пассажирских перевозок), Положению об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденному приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.01.1997 N 2 (далее - Положение об обеспечении безопасности перевозок), Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), Санитарным нормам и правилам 2.07.01-89 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", утвержденным постановлением Госстроя Союза Советских Социалистических Республик от 16.05.1989 N 78 (далее - СНиП 2.07.01-89), Требованиям к автомобильным дорогам с регулярным автобусным сообщением, введенным в действие приказом Федеральной дорожной службы России от 19.01.1999 N 10 (далее - Требования к автомобильным дорогам), Положению о конкурсе на право оказания услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами по муниципальным маршрутам, утвержденному постановлением Мэра города Томска от 11.09.2006 N 477 "О совершенствовании правового регулирования отношений в сфере организации транспортного обслуживания населения муниципального образования "Город Томск" автомобильным транспортом" (далее - Положение о конкурсе на право оказания услуг по регулярным перевозкам).

Пункт 1 Постановления N 1259 в части изменения с 27.11.2010 в установленном порядке муниципального городского автобусного маршрута регулярного сообщения N 25 в соответствии с приложением к Постановлению N 1259; подпункт 2.3 пункта 2 Постановления N 1259; пункт 22 приложения к Постановлению N 1259 признаны судом не соответствующими Положению о регулярных перевозках пассажиров и багажа автобусами по муниципальным маршрутам, Положению о порядке открытия, изменения и прекращения действия (закрытия) муниципальных автобусных маршрутов, утвержденных постановлением Мэра города Томска от 11.09.2006 N 477 "О совершенствовании правового регулирования отношений в сфере организации транспортного обслуживания населения муниципального образования "Город Томск" автомобильным транспортом" (далее - Положение о регулярных перевозках пассажиров, Положение о порядке открытия, изменения и прекращения действия (закрытия) муниципальных автобусных маршрутов).

В кассационной жалобе Колмаков Е.А. просит отменить указанный судебный акт в части отказа в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела и принять в указанной части новый судебный акт об удовлетворении требований.

По мнению заявителя, суд не учел несоответствие измененного автобусного маршрута N 25 требованиям безопасности дорожного движения; возведение дорожного объекта с нарушением строительных норм; непредставление администрацией необходимого комплекта документов для решения вопроса об изменении маршрута; нарушение антимонопольного законодательства оспариваемым постановлением.

В отзыве на кассационную жалобу администрация просит оставить решение суда в части отказа в удовлетворении требований заявителя без изменения как соответствующее действующему законодательству.

В кассационной жалобе администрация просит отменить решение суда в части удовлетворения требований предпринимателя Колмакова Е.А., ссылаясь на неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела и принять в указанной части новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Администрация полагает, что обследование предполагаемой к изменению части автобусного маршрута N 25 с составлением акта было произведено правомочной комиссией (рабочей группой транспортной комиссии), проведение для этой цели выездного заседания транспортной комиссии не требуется. Присутствие при обследовании маршрута представителя перевозчика указанного маршрута не является обязательным при наличии в комиссии, производящей обследование, представителей перевозчиков других маршрутов. Изменение количества транспортных средств на маршруте вызвано необходимостью приведения количества транспортных средств, указанных в правовом акте, фактическому количеству транспортных средств, осуществляющих перевозку пассажиров по маршруту.

В отзыве на кассационную жалобу предприниматель Колмаков Е.А. просит оставить решение суда в части удовлетворения его требований без изменения как соответствующее действующему законодательству.

Прокурор Томской области в отзыве на кассационные жалобы поддерживает позицию администрации, просит отменить решение суда в части удовлетворения заявленных требований и оставить без изменения решение суда в части отказа в удовлетворении заявленных требований.

Проверив в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационных жалобах и выступлении присутствующего в заседании представителя заявителя, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, постановлением администрации от 05.11.2009 N 1077 утверждена пассажирская транспортная (маршрутная) сеть муниципального образования "Город Томск". Согласно приложению к указанному постановлению в разделе "Автобус" содержатся сведения о номерах маршрутов, их наименовании, пути следования, периоде работы и фактическом количестве транспортных средств. В частности: маршрут N 25, наименование маршрута - проспект Академический - Микрорайон Солнечный; путь следования по маршруту с остановками; период работы - круглогодично; фактическое количество транспортных средств - 44.

24.11.2010 администрацией вынесено Постановление N 1259 в соответствии с которым с 27.11.2010 изменены муниципальные городские маршруты регулярного сообщения, в том числе маршрут N 25 (пункт 1). Согласно подпункту 2.3 пункта 2 указанного постановления и пункту 22 приложения к нему, частично изменен путь следования по маршруту, уменьшено количество транспортных средств до 35 и указана протяженность по маршруту - 48,3. Данное постановление опубликовано в Сборнике официальных материалов муниципального образования "Город Томск", выпуск N 52 за 2010 от 25.11.2010.

Предприниматель Колмаков Е.А., считая, что Постановление N 1259 в части внесения изменений в маршрут N 25 не соответствует действующему законодательству и нарушает его права и законные интересы перевозчика, осуществляющего перевозку пассажиров и багажа по данному маршруту на основании договора от 09.04.2004 N 521, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Принимая решение о частичном удовлетворении заявленных требований, суд исходил из соответствия Постановления N 1259 в оспариваемой части Закону о безопасности дорожного движения; Правилам организации пассажирских перевозок; Положению об обеспечении безопасности перевозок; Закону о защите конкуренции; СНиП 2.07.01-89, Требованиям к автомобильным дорогам, Положению о конкурсе на право оказания услуг по регулярным перевозкам и несоответствия оспариваемого акта Положению о регулярных перевозках пассажиров, Положению о порядке открытия, изменения и прекращения действия (закрытия) муниципальных автобусных маршрутов.

Выводы суда первой инстанции являются правомерными и обоснованными.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Из анализа положений статей 38, 40, 50 Устава муниципального образования "Город Томск" следует, что администрация как орган местного самоуправления осуществляет полномочия по обеспечению создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа и вправе принимать муниципальные правовые акты по вопросам местного значения, обязательные для исполнения на территории города Томска, устанавливающие, изменяющие либо прекращающие общеобязательные правила в форме постановления и распоряжения администрации.

Согласно части 4 статьи 6 Закона о безопасности дорожного движения органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

В соответствии со статьей 21 указанного Закона мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, в ведении которых находятся автомобильные дороги.

В силу пункта 5 Правил организации пассажирских перевозок организация пассажирских перевозок включает открытие новых и изменение направления существующих маршрутов.

Основные требования по обеспечению безопасности перевозок пассажиров автобусами на территории Российской Федерации определены в Положении об обеспечении безопасности перевозок, требованиям которого рекомендуется руководствоваться органам местного самоуправления (пункт 1.4).

Из анализа пунктов 4.15-4.18 Положения об обеспечении безопасности перевозок следует, что с целью оценки соответствия технического состояния и уровня содержания автомобильных дорог, улиц, искусственных сооружений требованиям безопасности движения производится обследование автобусных маршрутов перед их открытием и в процессе эксплуатации - не реже двух раз в год в порядке, определяемом действующими законодательными и иными нормативными правовыми документами.

При этом соответствие маршрутов требованиям безопасности движения определяется на основании:

- информации о маршруте, представляемой владельцем автобусов, осуществляющим перевозку пассажиров на обследуемом маршруте;

- данных о дорожных условиях на маршруте (параметрах и состоянии проезжей части, обочин, элементах плана и профиля дороги, интенсивности и составе движения, состоянии искусственных сооружений, железнодорожных переездов, паромных переправ, наличии средств организации движения и т.п.), представляемых дорожными, коммунальными и другими организациями, в ведении которых находятся дороги, искусственные сооружения, железнодорожные переезды и т.д.;

- сведений о местах концентрации дорожно-транспортных происшествий, их причинах, представляемых органами Государственной автомобильной инспекции;

- непосредственного обследования, путем визуального осмотра и инструментальных измерений в процессе проведения контрольных проездов по маршруту.

Результаты обследования оформляются актом, в котором дается заключение комиссии о возможности эксплуатации действующих и открытии новых автобусных маршрутов, и передаются в соответствующие органы исполнительной власти, утвердившие состав комиссии по обследованию автобусных маршрутов, для решения вопроса об открытии или продолжении эксплуатации маршрута, принятия мер по совершенствованию организации перевозок и повышению их безопасности.

В соответствии с пунктами 2.1, 2.2. Положения о порядке открытия, изменения и прекращения действия (закрытия) муниципальных автобусных маршрутов решение об открытии новых и изменении существующих муниципальных автобусных маршрутов в городе Томске принимается администрацией. Инициаторами рассмотрения вопросов, связанных с открытием, изменением или закрытием маршрутов, могут быть органы исполнительной власти Томской области, органы местного самоуправления, иные организации и физические лица.

Согласно статье 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам. Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Исследовав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ представленные сторонами доказательства, судом первой инстанции правомерно установлено, что оспариваемое постановление принято уполномоченным органом местного самоуправления с учетом решения рабочей группы по рассмотрению вопросов оптимизации дорожного движения на улично-дорожной сети города Томска от 23.08.2010 N 8 и решения транспортной комиссии от 26.08.2010 о целесообразности изменения маршрута. Суд пришел к выводу о том, что измененный маршрут автобусного сообщения N 25 отвечает требованиям безопасности дорожного движения, имеющиеся недостатки в состоянии, оборудовании и содержании улично-дорожной сети являются устранимыми и не оказывающими существенного негативного влияния на безопасность дорожного движения. При принятии транспортной комиссией решения об изменении автобусных маршрутов определяющее значение имело снижение аварийности (перегруженности) на одной транспортной магистрали города (пр. Ленина) за счет изменения транспортного потока с пл. Соляной на пр. Фрунзе. При этом, в расчет приняты как общие сведения о состоянии дорожной инфраструктуры, так и сведения об аварийности на основе анализа концентрации дорожно-транспортных происшествий от органов Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления внутренних дел по Томской области.

В нарушение статьи 65 АПК РФ заявитель не представил суду каких-либо доказательств в подтверждение своего довода о том, что изменение автобусного маршрута N 25 приводит к снижению уровня безопасности движения.

Ходатайство представителя Колмакова Е.А. о приобщении к материалам дела копии акта проверки муниципального образования "Город Томск" от 08.04.2011, составленного должностными лицами Управления государственного автодорожного надзора по Томской области, заявленное в судебном заседании суда кассационной инстанции, не подлежит удовлетворению. Исходя из положений статей 284, 286 АПК РФ кассационная инстанция не наделена полномочиями исследовать обстоятельства дела и доказательства, которые не были предметом рассмотрения в суде первой и апелляционной инстанций.

Судом первой инстанции также не было выявлено, а заявителем не представлено доказательств возможного ограничения конкуренции в результате вынесения администрацией Постановления N 1259.

Доводы заявителя о несоответствии оспариваемого постановления положениям пунктов 6.19, 6.18 СНиП 2.07.01-89, устанавливающих расчетные параметры улиц и дорог, обоснованно отклонены судом первой инстанции, поскольку указанные нормы и правила регулируют отношения в области градостроительства и распространяются на проектирование новых и реконструкцию существующих городских и сельских поселений. В связи с чем вопросы установления, изменения городской транспортной сети не входят в предмет правового регулирования данного документа.

Судом первой инстанции правомерно указано на несостоятельность доводов предпринимателя о противоречии оспариваемого акта Требованиям к автомобильным дорогам, поскольку они предназначены для дорожных и иных организаций, осуществляющих содержание, ремонт и реконструкцию автомобильных дорог с регулярным автобусным сообщением и не регламентируют правоотношения в области установления, изменения транспортных маршрутов.

Учитывая, что оспариваемое постановление регулирует отношения в области изменения муниципальных маршрутов регулярного автобусного сообщения и не определяет порядок и условия проведения конкурса на право оказания услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа, судом первой инстанции обоснованно отклонен довод предпринимателя Колмакова Е.А. о несоответствии Постановления N 1259 пункту 2.4 Положения о конкурсе на право оказания услуг по регулярным перевозкам.

Вместе с тем, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта Положению о регулярных перевозках пассажиров и Положению о порядке открытия, изменения и прекращения действия (закрытия) муниципальных автобусных маршрутов.

Судом установлено, что Постановление N 1259 принято администрацией на основании решения транспортной комиссии от 26.08.2010 о целесообразности изменения схем движения муниципальных городских автобусных маршрутов. При этом комиссия руководствовалась актом обследования эксплуатационного состояния улично-дорожной сети муниципального образования "Город Томск" от 09.08.2010 N 38/08.2010, составленным ее рабочей группой.

Анализируя пункты 3.4.5-3.4.8 Положения о регулярных перевозках пассажиров суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о существенных нарушениях при проведении обследования и составлении указанного акта, поскольку, несмотря на возможность организации рабочих групп в составе транспортной комиссии по конкретным вопросам ее деятельности, обследование эксплуатационного состояния улично-дорожной сети должно производиться с проведением выездного заседания транспортной комиссии с приглашением перевозчиков, иных заинтересованных лиц, в случае, если рассматриваемый вопрос относится к их непосредственной деятельности.

Поскольку администрацией не представлены доказательства формирования рабочей группы в составе комиссии, проведения в целях обследования состояния улично-дорожной сети выездного заседания транспортной комиссии в правомочном составе и участия в нем представителя перевозчика по маршруту N 25 как непосредственно заинтересованного лица, у суда отсутствовали основания для признания объективными и достоверными выводов, сделанных по результатам такого обследования и положенных в основу частично оспариваемого нормативного правового акта.

Кроме того, в нарушение пунктов 2.11, 2.13 Положения о порядке открытия, изменения и прекращения действия (закрытия) муниципальных автобусных маршрутов в Постановлении N 1259 не указаны класс подвижного состава, работающего на маршруте N 25, их категория, экологический класс двигателя, общая вместимость.

В нарушение статьи 65 АПК РФ администрацией не представлены доказательства правомерности и обоснованности изменения количества транспортных средств на муниципальном городском маршруте N 25.

Доводы предпринимателя Колмакова Е.А. и администрации, изложенные в кассационных жалобах, были предметом рассмотрения суда первой инстанции и обоснованно отклонены им. В силу статьи 286 АПК РФ в полномочия суда кассационной инстанции не входит переоценка установленных судами нижестоящих инстанций фактических обстоятельств дела и представленных участниками спора доказательств.

Суд кассационной инстанции приходит к выводу, что решение от 05.05.2011 Арбитражного суда Томской области принято с соблюдением норм материального и процессуального права. Оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта, установленных статьей 288 АПК РФ, не имеется.

При таких обстоятельствах, кассационные жалобы предпринимателя Колмакова Е.А. и администрации удовлетворению не подлежат.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа постановил:

решение от 05.05.2011 по делу N А67-7427/2010 Арбитражного суда Томской области оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

О.Ю. Черноусова

Судьи

В.П. Маняшина Т.Я. Шабалкова