Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 10 февраля 2012 г. N Ф04-6530/11 по делу N А81-6264/2010

г. Тюмень

10 февраля 2012 г.

Дело N А81-6264/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 9 февраля 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 февраля 2012 года.

Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Лукьяненко М.Ф.

судей Рябининой Т.А.

Шуйской С.И.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Муниципального учреждения "Управление жилищно-коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Лабытнанги" на решение от 10.05.2011 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа (судья Чорноба В.В.) и постановление от 19.08.2011 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Грязникова А.С., Гладышева Е.В., Смольникова М.В.) по делу N А81-6264/2010 по иску открытого акционерного общества "Передвижная энергетика" филиал Передвижные электростанции "Лабытнанги" (105094, г. Москва, ул. Семеновский Вал, 6 Г, 3, ИНН 7719019846, ОГРН 1027700465418) к Муниципальному учреждению "Управление жилищно-коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Лабытнанги" (629400, Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Лабытнанги, ул. Гагарина, 28, ИНН 8902008394, ОГРН 1028900555265), Департаменту финансов города Лабытнанги (629400, Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Лабытнанги, пл. В. Нака, 1, ИНН 8902003452, ОГРН 1028900555023) о взыскании убытков.

В заседании приняли участие представители:

от истца - Золотова А. А., по доверенности от 30.11.2011;

от ответчика - Симаков А. Н., по доверенности от 26.01.2012 N 01/292.

Суд установил:

открытое акционерное общество энергетики и электрификации "Передвижная энергетика" (далее - ОАО "Передвижная энергетика", истец) обратилось в Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа с иском к муниципальному учреждению "Дирекция единого заказчика города Лабытнанги" (далее - ДЕЗ г. Лабытнанги, ответчик) о взыскании убытков в виде недополученных доходов за 2008 и 2009 годы в размере 8 576 302 руб.

Определением от 28.02.2011 к участию в деле в качестве второго ответчика привлечено муниципальное образование город Лабытнанги в лице Департамента финансов Администрации г. Лабытнанги (далее - Департамент), а также выделено в отдельное производство требование истца о взыскании убытков в виде неполученных доходов за 2009 год в размере 7 231 798 руб. 25 коп., новому делу присвоен номер А81-796/2011.

Истцом уточнено наименование первого ответчика, который на основании решения Городской думы муниципального образования г. Лабытнанги от 19.11.2010 N 242 переименован в муниципальное учреждение "Управление жилищно-коммунального хозяйства и транспорта Администрации г. Лабытнанги" (далее - МУ "УЖКХ Администрации г. Лабытнанги").

Решением от 10.05.2011 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа, оставленным без изменения постановлением от 19.08.2011 Восьмого арбитражного апелляционного суда, с МУ "УЖКХ Администрации г. Лабытнанги" за счет казны муниципального образования город Лабытнанги в пользу ОАО "Передвижная энергетика" взысканы убытки в виде недополученных доходов в размере 1 971 882, 64 руб., расходы по уплате государственной пошлины в размере 32 859, 41 руб. В иске в отношении Департамента отказано.

Не согласившись с принятыми судебными актами, МУ "УЖКХ Администрации г. Лабытнанги" обратилось с кассационной жалобой.

В кассационной жалобе МУ "УЖКХ Администрации г. Лабытнанги" просит отменить решение и постановление, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований.

Заявитель считает, что производство по настоящему делу подлежало прекращению, так как имеется вступившее в законную силу решение по делу N А81-3369/2008 по спору между теми же лицами, о том же предмете и по тем же основаниям. Полагает необоснованным вывод судов о том, что МУ "УЖКХ Администрации г. Лабытнанги", как главный распорядитель бюджетных средств обязан был предпринять все меры для возмещения затрат, недополученных доходов, связанных с предоставлением потребителям услуг энергоснабжения помещений мест общего пользования жилищного фонда муниципального образования город Лабытнанги и мкр. Обской. Считает, что применение Постановления Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 14.02.2008 N 56А "О нормативах потребления электроэнергии населением ЯНАО" противоречит статье 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ). По мнению заявителя, так как требования истца касаются неисполнения ответчиком государственных полномочий по компенсации межтарифной разницы, которые не были переданы в установленном законом порядке и не обеспечены финансовыми средствами, следовательно, МУ "УЖКХ Администрации г. Лабытнанги" и в целом муниципальное образование город Лабытнанги являются ненадлежащими ответчиками по данному делу.

В отзыве на кассационную жалобу ОАО "Передвижная энергетика" просит принятые по делу судебные акты оставить без изменения как законные и обоснованные по доводам, изложенным в отзыве.

Проверив в порядке статей 286, 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) законность судебных актов, суд кассационной инстанции считает, что дело подлежит направлению на новое рассмотрение.

Как следует из материалов дела, 01.01.2008 между ОАО "Передвижная энергетика" и ДЕЗ г. Лабытнанги заключен договор N 13-С, предметом которого являлось возмещение истцу затрат, недополученных доходов, связанных с предоставлением потребителям услуг энергоснабжения помещения мест общего пользования жилищного фонда МО г. Лабытнанги (за исключением мкр. Обской). В связи с указанным истец принял на себя обязательство по предоставлению потребителям услуг энергоснабжения помещений мест общего пользования в объемах, определенных приложением N 1 к договору.

ДЕЗ г. Лабытнанги обязался предоставлять субсидии на возмещение затрат и недополученных расходов истцу, оказывающему услуги электроснабжения мест общего пользования по государственным регулируемым тарифам в пределах расчета планового размера субсидий на 2008 год согласно приложению N 2 к договору.

Согласно пункту 1.4 договора годовой баланс выработки потребления электрической энергии формируется расчетным путем на основании показаний приборов учета, а при их отсутствии - нормативов, утвержденных решением Лабытнангской Городской Думы в установленном порядке.

По условиям договора размер ежемесячной субсидии исчисляется как разница между стоимостью коммунальных услуг по тарифам, установленным для предприятия, производящего электроэнергию, и тарифам, установленным для расчета размеры платы граждан (пункт 5.2.1 договора).

Согласно приложению N 2 к договору от 01.01.2008 N 13-С размер бюджетных ассигнований на 2008 год на поддержку коммунального хозяйства (освещение мест общего пользования) составил 7 536 000 руб.

Условия, аналогичные условиям договора от 01.01.2008 N 13-С, содержатся и в договоре сторон от 15.05.2008 N 164-С о предоставлении субсидий на возмещение затрат, недополученных доходов предприятию, оказывающему населению микрорайона Обской МО г. Лабытнанги услугу по электроснабжению в помещениях мест общего пользования в 2008 году.

Согласно договору от 15.05.2008 N 164-С размер субсидий за год составил 1 045 652 рубля.

Предусмотренные договорами субсидии на 2008 год были полностью уплачены истцу.

14.02.2008 Администрацией Ямало-Ненецкого автономного округа было принято Постановление N 56А "О нормативах потребления электроэнергии населением ЯНАО", согласно которому нормативный расход электрической энергии на освещение мест общего пользования на одного человека составил 11,39 кВт.ч в месяц на 1 человека. Названное постановление вступило в силу с 23.03.2008.

В связи с тем, что истец отпускал электрическую энергию по тарифам, установленным приказом от 20.09.2007 N 98, которые были больше, чем тарифы, установленные для населения приказом от 08.11.2007 N 172, у него из-за разницы в тарифах образовались убытки в виде неполученных доходов.

Пересчитав с 23.03.2008 объем услуг по электроснабжению помещений мест общего пользования, исходя из установленного указанным Постановлением Администрации ЯНАО нормативного расхода электроэнергии, ОАО "Передвижная энергетика" определило размер недополученных доходов, связанных с предоставлением потребителям услуг энергоснабжения помещений мест общего пользования жилищного фонда в сумме 1 971 882, 64 руб. Указанная сумма исчислена как разница между стоимостью электроснабжения помещений мест общего пользования в домах с отсутствующими общедомовыми приборами учета по новым нормативам потребления энергоресурсов и стоимостью электроснабжения помещений мест общего пользования, исчисленной по ранее установленным нормативам.

По расчету истца, за период времени с 23.03.2008 по 15.07.2008 недоплата по г. Лабытнанги составила 1 126 661, 28 руб., а за период времени с 15.05.2008 по 31.12.2008 по мкр. Обской - 845 221, 36 руб. Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения ОАО "Передвижная энергетика" в суд с иском о взыскании с ответчиков 1 971 882, 64 руб. убытков.

Удовлетворяя исковые требования, суды исходили из того, что образовавшиеся из-за разницы в тарифах убытки подлежит полному возмещению истцу за счет казны муниципального образования город Лабытнанги.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя исковые требования за счет казны муниципального образования в пользу ОАО "Передвижная энергетика", исходили из того, что организация теплоснабжения населения является вопросом местного значения, вследствие чего финансовые обязательства, возникающие в связи с его решением, включая финансирование межтарифной разницы, должны исполняться за счет средств местного бюджета.

Данный вывод суда нельзя признать правомерным и обоснованным в силу следующего.

В спорный период экономические, организационные и правовые основы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации определялись Федеральным законом от 14.04.1995 N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (далее - Закон N 41).

Государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию (мощность) осуществлялось на основе принципов, изложенных в Законе, посредством установления экономически обоснованных тарифов (цен, платы за услуги) на электрическую и тепловую энергию и (или) их предельных уровней (часть 1 статьи 2 Закона N 41).

Согласно статье 6 Закона N 41 установление тарифов на тепловую энергию было отнесено к ведению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов.

Регулирование указанных тарифов осуществлялось в соответствии с основами ценообразования, Правилами государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2004 N 109, и иными нормативными правовыми актами и методическими указаниями, утверждаемыми Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов (часть 3 статьи 6 Закона N 41).

В силу пункта 1 статьи 15 Закона N 210 регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере теплоснабжения осуществлялось в порядке, установленном Законом N 41 и Федеральным законом от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Разрешая спор и полагая, что полномочия по регулированию цен (тарифов) на тепловую энергию находятся в рамках компетенции органов местного самоуправления, арбитражные суды не учли следующее.

По смыслу действующего законодательства местное самоуправление должно осуществляться в соответствии с общими принципами его организации, установление которых относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Самостоятельность местного самоуправления определяется его компетенцией, которая устанавливается на основании Конституции Российской Федерации и включает в себя предметные сферы деятельности местного самоуправления и полномочия по решению вопросов местного значения.

Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ (далее - Закон N 131) устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления, закрепляет правовые основы компетенции муниципальных образований, включая установление полномочий органов местного самоуправления по решению таких вопросов, а также прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 16 этого закона к числу вопросов местного значения городского округа относится и организация в границах городского округа теплоснабжения населения. Указанное положение закона, возлагающее на городские округа организацию теплоснабжения населения в границах городского округа, имеет характер общей нормы: оно устанавливает соответствующее направление деятельности данных муниципальных образований, но не объем полномочий, которыми они обладают для решения этого вопроса местного значения.

Такие полномочия, как и обусловленные ими финансовые обязательства городских округов в сфере теплоснабжения определяются с учетом соответствующей компетенции иных территориальных уровней публичной власти, что следует из части 2 статьи 16.1 Закона о местном самоуправлении, по смыслу которой органы местного самоуправления городского округа не вправе в случаях, не предусмотренных федеральным законом, решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения городского округа, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 Закона N 131.

В соответствии с Законом N 41 реализация данной функции возлагалась на органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, Правительство Российской Федерации или федеральный орган исполнительной власти в области регулирования тарифов уполномочены на утверждение правил государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию, установление предельных уровней тарифов на тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вводили тарифы на тепловую энергию в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на тепловую энергию, руководствуясь при этом основами ценообразования на тепловую энергию на территории Российской Федерации, правилами государственного регулирования и применения тарифов на тепловую энергию и иными нормативными правовыми актами и методическими указаниями, утверждаемыми Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов. При этом органы местного самоуправления непосредственно тарифно-регулирующими полномочиями в области теплоснабжения Законом N 41 не наделялись и обеспечивали организацию теплоснабжения населения иными установленными законом способами. Аналогичная позиция содержится и в положениях Закона о местном самоуправлении (в редакции, действовавшей в спорный период), прямо исключавших регулирование органами местного самоуправления тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере теплоснабжения (пункт 4.1 части 1 статьи 17 Закона о местном самоуправлении).

Таким образом, функция регулирования тарифов на услуги теплоснабжающих организаций возлагается на Российскую Федерацию и субъекты Российской Федерации совместно, при том, что именно органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливают подлежащие применению тарифы на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в рамках предельных уровней тарифов, установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов в сфере теплоснабжения.

Согласно пункту 55 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относятся установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и осуществление контроля за их применением, а также реализация полномочий в сфере теплоснабжения, предусмотренных Федеральным законом "О теплоснабжении".

Применение указанных мер в рамках тарифного регулирования предполагает возникновение разницы между утвержденным тарифом для потребителей и экономически обоснованным тарифом, отражающим реальные затраты теплоснабжающей организации на производство тепловой энергии, что предопределяет необходимость возмещения в таких случаях теплоснабжающей организации понесенных ею экономических потерь.

Следовательно, возложение на муниципальное образование обязанности исполнять финансовые обязательства, возникающие из решений, принятых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках своей компетенции, нарушает не только установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принцип самостоятельности бюджетов (статья 31), но и конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в том числе в управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местного бюджета.

Указанный вывод соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 29.03.2011 N 2-П. Рассмотрение дела в Конституционном Суде Российской Федерации было инициировано муниципальным образованием, с которого решением арбитражного суда были взысканы убытки, связанные с межтарифной разницей. Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующими Конституции Российской Федерации положение пункта 1 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", относящее к вопросам местного значения городского округа организацию в границах городского округа теплоснабжения населения, в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования оно служит нормативно-правовым основанием для возложения на городские округа финансовых обязательств по возмещению теплоснабжающим организациям дополнительных расходов, обусловленных установлением уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации тарифа на их услуги для населения на уровне ниже экономически обоснованного, при отсутствии принятого в установленном федеральным законом порядке закона субъекта Российской Федерации, наделяющего органы местного самоуправления соответствующими полномочиями с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.

Таким образом, возложение обязанности по компенсации теплоснабжающим организациям межтарифной разницы за счет средств бюджета органа местного самоуправления (в данном случае городского поселения) возможно лишь в случае возложения на него законом субъекта указанных полномочий и выделении соответствующих субвенций из бюджета. В случае отсутствия такого выделения компенсация должна производиться за счет средств того публично-территориального образования, которое уполномочено устанавливать тарифы в силу закона, то есть, по общему правилу за счет средств субъекта Федерации.

Между тем в процессе рассмотрения данного спора судами не устанавливалось, передавались ли муниципальному образованию полномочия по тарифообразованию в теплоснабжении и соответствующее финансирование от субъекта федерации - Ямало-Ненецкого автономного округа.

Таким образом, выводы судов двух инстанций о наличии правовых оснований, влекущих взыскание с ответчика убытков, возникших в результате межтарифной разницы, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам. В связи с этим принятые судебные акты подлежат отмене, дело - передаче в суд первой инстанции для исследования указанных обстоятельств.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть вышеизложенное, исследовать факт передачи соответствующих полномочий от субъекта федерации муниципальному образованию, соответственно решить вопрос о необходимости привлечении в качестве ответчика по настоящему делу субъекта Российской Федерации - Ямало-Ненецкого автономного округа и установить, расходным обязательством какого публично-правового образования является возмещение истцу выпадающих доходов.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа постановил:

решение от 10.05.2011 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа и постановление от 19.08.2011 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А81-6264/2010 отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

М.Ф. Лукьяненко

Судьи

Т.А. Рябинина С.И. Шуйская