Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 12 февраля 2013 г. N Ф04-6573/12 по делу N А46-4951/2012

г. Тюмень

12 февраля 2013 г.

Дело N А46-4951/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 06 февраля 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 февраля 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Шабалковой Т.Я.

судей Беловой Л.В.

Ильина В.И.

при ведении протокола помощником судьи Пелевиной О.Н.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Федерального государственного бюджетного учреждения "Управление "Омскмелиоводхоз" на решение от 17.10.2012 Арбитражного суда Омской области и постановление от 17.10.2012 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А46-4954/3012 по заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Омской области" (644019, город Омск, улица 10 лет Октября, 215, ИНН 3504046388, ОГРН 1025500974840) к Региональной энергетической комиссии Омской области (644043, Омская области, город Омск, улица Красный Путь, 89, ИНН 5503051635, ОГР 1025500751418) о признании незаконным распоряжения.

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Омской области (судья Шиндлер Н.А.), в заседании приняли участие представители: от Федерального государственного бюджетного учреждения "Управление "Омскмелиоводхоз" - Куприянко Г.А. по доверенности от 14.01.2012, Бородий О.Ф. по доверенности от 15.10.2012; от Региональной энергетической комиссии по Омской области - Ванюкова Ю.А. по доверенности от 09.01.2013.

Суд установил:

Федеральное государственное бюджетное учреждение "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Омской области" (далее - ФГБУ "Омскмелиоводхоз", учреждение) обратилось в Арбитражный суд Омской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Региональной энергетической комиссии Омской области (далее - РЭК Омской области) о признании незаконным распоряжения о проведении внеплановой документарной проверки ФГБУ "Омскмелиоводхоз" от 30.01.2011 N 01-03/14.

Решением Арбитражного суда Омской области от 04.07.2012, оставленным без изменения постановлением от 17.10.2012 Восьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении требований учреждения отказано.

В кассационной жалобе ФГБУ "Омскмелиоводхоз" просит отменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции и передать дело на новое рассмотрение.

Учреждение полагает, что выводы судов обеих инстанций о том, что ФГБУ "Омскмелиоводхоз" является организацией коммунального комплекса и осуществляет эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры ошибочны. Учреждение утверждает, что осуществляет забор воды для орошения земель и использует в процессе своей деятельности воду, которая не является ни технической, ни питьевой (на которые установлены тарифы в системе водоснабжения), тариф на данный вид воды установлен в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" и приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 31.08.2010 N 300.

Таким образом, РЭК Омской области не наделена полномочиями на проведение проверок организаций агропромышленного комплекса по установлению тарифов на оросительную воду, в связи с чем РЭК вышла за пределы своей компетенции и вынесла незаконное распоряжение о проведении внеплановой документарной проверки в отношении ФГБУ "Омскмелиоводхоз" от 30.12.2011 N 01-03-146 с требованием о предоставлении документов, не относящихся к предмету проверки.

Подробно доводы учреждения изложены в кассационной жалобе.

РЭК Омской области представлен отзыв с возражениями на доводы кассационной жалобы.

Суд кассационной инстанции, проверив в соответствии со статьями 274, 284, 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, исходя из доводов кассационной жалобы, находит судебные акты подлежащими отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в РЭК Омской области поступило заявление от инициативной группы СНТ "Нефтехимик" в лице Желандовского А.В., из которого следует, что учреждение оказывает услугу по подаче технической воды СНТ "Нефтехимик" без установленного РЭК Омской области тарифа.

РЭК Омской области издано распоряжение от 30.12.2011 N 01-03/14 о проведении внеплановой документарной проверки ФГБУ "Омскмелиоводхоз" с целью контроля соблюдения дисциплины цен, установленного порядка ценообразования и регулирования при осуществлении регулируемого вида деятельности за 2011 год на территории г. Омска: оказание услуг холодного водоснабжения.

Задачей проверки указано предупреждение, выявление и пресечение нарушений, связанных с применением тарифов и надбавок организациями коммунального комплекса.

Предметом проверки указано соблюдение обязательных требований, предусмотренных действующим законодательством в области государственного регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

В качестве правового основания проверки РЭК Омской области в оспариваемом распоряжении ссылается на: Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"; Федеральный закон от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса"; постановление Правительства Российской Федерации от 14.07.2008 N 520 "Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса"; Методические указания по расчету тарифов и надбавок в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденные приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 15.02.2011 N 47, Положение о региональной энергетической комиссии Омской области, утвержденное постановлением Правительства Омской области от 02.11.2011 N 212-п.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суды обеих инстанций пришли к выводу о наличии правовых полномочий РЭК Омской области на проведение проверки в случае обращения граждан, права которых нарушены.

Кроме того, суды отметили, что Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26.12.2008 N 294-ФЗ (далее - Закон N 294-ФЗ) не предусмотрено право контролирующего органа до начала проведения проверки производить сбор информации о юридическом лице, в отношении которого поступил сигнал, в том числе, и в целях определения, является ли данное юридическое лицо организацией коммунального комплекса.

Однако судами обеих инстанций не учтено следующее.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (далее - Закон N 210-ФЗ) государственному регулированию подлежат тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.

При этом к организациям коммунального комплекса относятся юридические лица независимо от их организационно-правовых форм, осуществляющие эксплуатацию системы (систем) коммунальной инфраструктуры, используемой (используемых) для производства товаров (оказания услуг) в целях обеспечения водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, и (или) осуществляющие эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.

Система коммунальной инфраструктуры представляет собой совокупность производственных, имущественных объектов, в том числе трубопроводов и иных объектов, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, технологически связанных между собой, расположенных (полностью или частично) в границах территорий муниципальных образований и предназначенных для нужд потребителей этих муниципальных образований.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2008 N 520 утверждены "Основы ценообразования в сфере деятельности организаций коммунального комплекса" (далее - Основы ценообразования).

Согласно пункту 6 Основ ценообразования к регулируемым тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса относятся:

1) тарифы на холодную воду;

2) тарифы на горячую воду;

3) тарифы на водоотведение;

4) тарифы на очистку сточных вод;

5) тарифы на утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов.

Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 15.02.2011 N 47 утверждены Методические указания по расчету тарифов и надбавок в сфере деятельности организаций коммунального комплекса (далее - Методические указания).

Согласно пункту 30 Методических указаний подача технической воды относится к холодному водоснабжению.

Согласно подпункту 1 части 47 Методических указаний в системах холодного водоснабжения устанавливаются тарифы на техническую воду, которые рассчитываются для организации коммунального комплекса, осуществляющей водоснабжение потребителей.

В соответствии с позицией судов первой и апелляционной инстанций, а также РЭК Омской области, ФГБУ "Омскмелиоводхоз", осуществляя на основании договоров с СНК "Нефтехимик" подачу технической воды Лузинской ГНС через магистральный трубопровод, принадлежащий учреждению, в трубопровод СНТ "Нефтехимик" для полива плодово-ягодных культур осуществляет деятельность по подаче холодной воды вне зависимости от целей ее использования, подлежащую государственному регулированию.

Однако выводы судов не обоснованы на документальном подтверждении отнесения трубопровода ФГБУ "Омскмелиоводхоз" к системе коммунальной инфраструктуры.

Доводы судов о непредставлении учреждением доказательств того, что оно не является организацией коммунального комплекса и не обладает системой коммунальной инфраструктуры, придаваемом этим понятием Законом N 210-ФЗ, не могут являться основанием для отказа в удовлетворении требований учреждения, поскольку в силу положений части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания законности распоряжения о проведении внеплановой документарной проверки возложена на орган, который принял оспариваемый акт.

Следовательно, на РЭК Омской области нормами действующего законодательства возложена обязанность доказывания того, что ФБГУ "Омскмелиоводхоз" является организацией коммунального комплекса, услуги которой (подача технической воды) подлежат государственному регулированию.

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (Гражданским кодексом, Водным кодексом, Налоговым кодексом, Федеральным законом от 21.11.1996 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете", Федеральным законом от 10.01.1996 N 4-ФЗ (с изменениями на 30.12.2008) "О мелиорации земель", Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях") и утвержденными Уставами учреждений мелиорации и их филиалов, данные государственные бюджетные учреждения квалифицируются как некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти в различных сферах деятельности общества, в том числе и мелиоративно-водохозяйственной сфере, финансируемые из федерального бюджета и имеющие право заниматься внебюджетной деятельностью путем оказания услуг, либо выполнения работ для граждан и юридических лиц за плату, а также осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными при условии, что данные виды деятельности указаны в их учредительных документах.

Согласно действующему законодательству бюджетные учреждения вправе сверх установленного государственного задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного задания, выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренные его учредительным документом, в сфере своей деятельности для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.

Законодательство и правоприменительная практика расценивает такие доходы как целевые средства для содержания бюджетных учреждений если услуги, работы, которые намеревается оказывать и выполнять учреждение, относятся к основным видам его деятельности и уставами учреждений предусмотрено финансирование затрат по выполнению возложенных на них функций как из бюджетных, так и внебюджетных источников.

ФБГУ "Омскмелиоводхоз" создано Приказом Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации от 19.12.1996 N 194 с целью создания необходимых условий для увеличения объема производства высококачественной сельскохозяйственной продукции на основе восстановления и повышения плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и относится к Министерству сельского хозяйства Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону от 10.01.1996 N 4-ФЗ "О мелиорации земель" и Уставу ФБГУ "Омскмелиоводхоз" учреждение является организацией, эксплуатирующей мелиоративные системы, которые являются собственностью Российской Федерации, обеспечивающие создание оптимального водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорированных землях.

В силу пункта 3 Приказа от 31.08.2010 N 300 Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", учреждение самостоятельно определяет возможность и объем оказания платных услуг (работ) и устанавливает размер платы за услуги (работы) по основным видам деятельности. Перечень платных услуг (работ по основным видам деятельности) и размер платы за услуги (работы) утверждаются приказом учреждения. Приказом от 01.03.2010 N 18а ФГБУ "Омскмелиоводхоз" установлены тарифы на орошение.

В соответствии с положениями статей 10, 11, 21 Водного кодекса Российской Федерации объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации предоставляются в пользование для забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения на основании решений исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Поливная (оросительная) вода, как отдельный вид, выделяется в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 004-93, утвержденном Постановлением Госстандарта Российской Федерации от 06.08.1993 N 17 (4110000 вода питьевая, техническая, для полива).

Забор водных ресурсов для орошения земель из реки Иртыш осуществляется учреждением на основании решения Министерства промышленной политики, транспорта и связи Омской области от 22.10.2007 N РВ-009.

22.04.2011 между СНТ "Нефтехимик" и ФГБУ "Омскмелиоводхоз" заключен договор от 22.04.2011 N 09/03 на оказание услуг по передаче оросительной воды Лузинской головной насосной станцией (ГНС) для полива плодоовощных культур. Стоимость 1 куб.м определена по соглашению сторон в пункте 1.3 договора и составила 5 руб. 20 коп.

В материалы дела учреждением представлен расчет экономически обоснованного тарифа на отпуск воды в 2010 году в размере 5, 20 руб. (включая НДС), согласованный с первым заместителем министра сельского хозяйства Омской области и не оспоренный в установленном законом порядке.

В соответствии с частью 1 и подпунктом "в" пункта 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является, в частности, соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в том числе, нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

Суд кассационной инстанции считает ошибочными выводы суда апелляционной инстанции о том, что не предусмотрено право контролирующего органа до начала проведения проверки производить сбор информации о юридическом лице, в отношении которого поступил сигнал, в том числе, в целях определения, является ли данное юридическое лицо организацией коммунального комплекса.

Согласно положениям статьи 1 Закона N 210-ФЗ, данный Закон устанавливает основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

В соответствии с частью 3 статьи 8 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данного государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в части 4 статьи 11 настоящего Федерального закона.

Следовательно, заявление гражданина Желандовского А.В. не является безусловным основанием для проведения проверки без установления предмета поставленных в обращении вопросов и компетенции органа на их рассмотрение.

Согласно пункту 3 части 3 статьи 17 Закона N 210-ФЗ и Положению о РЭК Омской области, утвержденному постановлением Правительства Омской области от 02.11.2011 N 212-п, РЭК Омской области уполномочена на осуществление государственного контроля в коммунальном комплексе.

Правовые основания издания оспариваемого распоряжения РЭК Омской области от 30.12.2011 N 01-03/14 о проведении внеплановой документарной проверки учреждения с целью контроля соблюдения дисциплины цен, установленного порядка ценообразования и регулирования при осуществлении уставной деятельности учреждения, а также предупреждения, выявления и пресечения нарушений, связанных с применением тарифов и надбавок организациями коммунального комплекса РЭК Омской области в материалы дела не представлены.

В силу положений части 1 статьи 288 АПК РФ неправильное применение норм материального права является основанием для изменения или отмены решения, постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций.

Исходя из материалов данного дела, суд кассационной инстанции считает возможным принять новое решение, не направляя дело на новое рассмотрение.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 04.07.2012 Арбитражного суда Омской Области и постановление от 17.10.2012 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А46-4951/2012 отменить. Принять новое решение. Распоряжение Региональной энергетической комиссии Омской области от 30.12.2011 N 01-03/14 признать незаконным и отменить.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.Я. Шабалкова

Судьи

Л.В. Белова В.И. Ильин