Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21 декабря 2016 г. N Ф04-28287/15 по делу N А67-404/2015

г. Тюмень

21 декабря 2016 г.

Дело N А67-404/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 20 декабря 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 декабря 2016 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Тамашакина С.Н.

судей Бушмелевой Л.В.

Зиновьевой Т.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Департамента финансов Томской области и кассационную жалобу администрации города Томска на решение Арбитражного суда Томской области от 08.07.2016 (судья Якимович Т.Ю.) и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2016 (судьи Жданова Л.И., Павлова Ю.И., Фертиков М.А.) по делу N А67-404/2015 по иску муниципального образования "Город Томск" в лице администрации города Томска (634050, Томская область, г. Томск, пр-кт Ленина, д. 73, ИНН 7017004461, ОГРН 1037000087706) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (109097, г. Москва, ул. Ильинка, д. 9, ИНН 7710168360, ОГРН 1037739085636), представителем которого выступает Управление Федерального казначейства по Томской области (634034, Томская область, г. Томск, пр-кт Ленина, д. 27, ИНН 7021016928, ОГРН 1027000908010), субъекту Российской Федерации - Томской области в лице Департамента финансов Томской области (634009, г. Томск, пр-кт Ленина, 111, ИНН 7000000885, ОГРН 1037000100719) о взыскании 1 135 600 рублей.

Суд установил:

муниципальное образование "Город Томск" в лице администрации города Томска (далее - администрация) обратилось в Арбитражный суд Томской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин РФ) о взыскании за счет средств казны 1 135 600 рублей убытков.

К участию в деле в качестве соответчика привлечен субъект Российской Федерации - Томская область в лице Департамента финансов Томской области (далее - Департамент финансов).

Решением Арбитражного суда Томской области от 13.05.2015, оставленным без изменения постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2015, с Российской Федерации в лице Минфина РФ, представителем которого выступает Управление Федерального казначейства по Томской области за счет средств казны Российской Федерации в пользу муниципального образования "Город Томск" в лице администрации взыскано 1 135 600 рублей. В иске к субъекту Российской Федерации - Томской области в лице Департамента финансов отказано.

Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 28.12.2015 решение Арбитражного суда Томской области от 13.05.2015 и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2015 отменены, дело направлено на новое рассмотрение.

В ходе судебного разбирательства истец представил дополнения к исковому заявлению, в которых указал о необходимости взыскания убытков с Томкой области в лице Департамента финансов за счет областной казны.

Решением Арбитражного суда Томской области от 08.07.2016 с Томской области в лице Департамента финансов за счет казны Томской области в пользу муниципального образования "Город Томск" в лице администрации взыскано 1 135 600 рублей убытков. В иске к Российской Федерации отказано.

Постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2016 решение Арбитражного суда Томской области от 08.07.2016 отменено в части взыскания с Томской области в лице Департамента финансов за счет казны Томской области в пользу муниципального образования "Город Томск" в лице администрации 35 700 рублей убытков, принят в данной части новый судебный акт. Отказано в удовлетворении иска в части взыскания с Томской области в лице Департамента финансов за счет казны Томской области в пользу муниципального образования "Город Томск" в лице администрации 35 700 рублей убытков. В остальной части решение оставлено без изменения.

Департамент финансов и администрация, не согласившись с принятыми судебными актами, обратились в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа с кассационными жалобами.

Департамент финансов в кассационной жалобе просит отменить решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда и вынести новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований.

Департамент финансов считает, что обжалуемые судебные акты были приняты с нарушением норм материального права (неправильное истолкование закона) и процессуального права (не в полной мере выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, а также не дано надлежащей правовой оценки доводам ответчика).

По мнению Департамента финансов, вывод судов о том, что в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) противоречит положениям статей 138, 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ).

Департамент финансов полагает, что суды не учли то обстоятельство, что дотации не имеют прямого целевого назначения и предоставить дотации на конкретную цель, как то на возмещение расходов муниципального образования "Город Томск", связанных с исполнением решения Советского районного суда города Томска от 03.08.2012 по делу N 2-1929/12, не представляется возможным.

Департамент финансов считает, что вывод судов о гражданско-правовом характере спорных правоотношений противоречит положениям статей 1, 6 БК РФ.

Департамент финансов указывает, что судами не было установлено, в чем конкретно выразились убытки муниципального образования "Город Томск", а именно: возник ли у истца реальный ущерб и в чем он заключается, либо это упущенная выгода (пункт 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ)).

Департамент финансов полагает, что судом первой инстанции при вынесении решения не было учтено наличие решения суда общей юрисдикции (по тем же обстоятельствам и в отношении тех же участников процесса), обязывающего администрацию предоставить соответствующее жилое помещение вышеуказанному гражданину. Вместе с тем, в своем решении Арбитражный суд Томской области не дал надлежащей правовой оценки доводу Томской области в лице Департамента финансов о наличии соответствующего преюдициального факта, не подлежащего доказыванию. Правовая оценка вышеуказанного довода Томской области в лице Департамента финансов в постановлении апелляционного суда также отсутствует.

Департамент финансов отмечает, что ни суд первой инстанции, ни апелляционный суд не дали надлежащей правовой оценки доводу Томской области в лице Департамента финансов о невозможности предоставления из областного бюджета бюджету муниципального образования "Город Томск" дотации (на выравнивание его расчетной бюджетной обеспеченности) на конкретную цель - возмещение расходов указанного муниципального образования, связанных с исполнением решения Советского районного суда города Томска от 18.12.2012 по делу N 2-3362/12, а также на реализацию органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения с учетом положений статей 138, 139 БК РФ.

По мнению Департамента финансов, суды не учли то обстоятельство, что согласно Приложению N 2 к Закону Томской области от 06.01.2013 N 2-03 "Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" в 2013 году муниципальному образованию "Город Томск" были установлены дополнительные отчисления от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов) взамен дотации (части дотации) на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований Томской области.

Департамент финансов полагает, что суды не дали надлежащей правовой оценки доводу Томской области в лице Департамента финансов о том, что выбытие жилого помещения, предоставленного по договору социального найма Мясоедову Анатолию Михайловичу из собственности муниципального образования "Город Томск" не связано с исполнением администрацией решения Советского районного суда города Томска от 18.12.2012 по делу N 2-3362/12 или незаконным действием (бездействием) Томской области.

Департамент финансов считает, что основания для удовлетворения исковых требований муниципального образования "Город Томск" о взыскании с Томской области в лице Департамента финансов за счет казны Томской области убытков в размере 1 099 900,00 рублей отсутствуют.

Администрация в кассационной жалобе просит постановление апелляционного суда отменить и принять по делу новый судебный акт, которым исковые требования муниципального образования "Город Томск" в лице администрации удовлетворить в полном объеме.

Администрация считает постановление апелляционного суда незаконным и необоснованным.

Администрация полагает, что апелляционным судом неправильно применены нормы материального права, а именно: применен закон, не подлежащий применению (пункт 2 части 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)).

По мнению администрации, характер исполнения судебных решений суда общей юрисдикции не связывал муниципальное образование "Город Томск" требованиями по применению средней рыночной стоимости 1 кв. м жилого помещения, поскольку обязанность по предоставлению жилья в настоящем случае не была направлена на реализацию такого предоставления в счет компенсации социальной выплаты либо с ее использованием. Вместе с тем суд апелляционной инстанции не дал никакой правовой оценки данному доводу, изложенному в апелляционной жалобе администрации, ограничившись лишь ссылкой на то, что "решение суда первой инстанции основано на правильном применении норм действующего законодательства и соответствует сложившейся судебной практике по данной категории дел".

Администрация считает, что при отсутствии оснований для применения Приказа и наличия недвусмысленного порядка возмещения убытков, администрация расценивает примененный апелляционным судом способ определения размера убытков, возникших на стороне истца, необоснованным и незаконным.

Рассмотрев доводы кассационной жалобы, материалы дела, проверив в соответствии со статьями 274, 284, 286 АПК РФ законность принятых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены постановления апелляционного суда.

Из материалов дела видно, что решением Советского районного суда города Томска от 18.12.2012 по делу N 2-3362/12, на администрацию возложена обязанность предоставить Мясоедову Анатолию Михайловичу вне очереди по договору социального найма благоустроенное жилое помещение общей площадью не менее 17 кв. м и не более 34 кв. м, находящееся на территории муниципального образования "Город Томск".

Указанная квартира приобретена администрацией по муниципальному контракту от 04.12.2013 N 27 на приобретение благоустроенного жилого помещения в г. Томске в целях исполнения решения суда по цене 1 135 600 рублей. Факт оплаты стоимости квартиры в размере 1 135 600 рублей подтвержден платежным поручением от 27.12.2013 N 458853. Денежные средства выделены из фонда непредвиденных расходов администрации на основании распоряжений от 22.03.2013 N р 257 и от 07.05.2013 N р 454.

Как следует из решения Советского районного суда города Томска от 18.12.2012 и лицами, участвующими в деле не оспаривается, Мясоедов А.М. является инвалидом второй группы по общему заболеванию бессрочно и распоряжением главы администрации от 19.09.2012 N 122 был включен в список учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, а также в льготный список граждан, страдающих тяжелыми хроническими заболеваниями по состоянию на 2012 год.

Управление Федерального казначейства по Томской области обращалось по вопросу выделения средств в 2012 - 2013 годах Томской области или муниципальному образованию "Город Томск" для обеспечения жилыми помещениями инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, однако Министерство финансов Российской Федерации письмом от 12.02.2015 N 08-04-06/223 указало, что инвалиды, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации; соответствующие средства в федеральном бюджете в 2012 - 2013 годах не предусматривались и не выделялись.

Не возмещение федеральным органом государственной власти расходов в связи с предоставлением жилого помещения инвалиду явилось основанием для обращения администрации в арбитражный суд с настоящим иском.

Суд первой инстанции, удовлетворяя исковые требования, за счет казны Томской области, исходил из того, что затраты, связанные с обеспечением жильем инвалидов и их семей, являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации - Томской области.

Апелляционный суд, частично отменяя решение суда первой инстанции, исходил из их доказанности и обоснованности в удовлетворенной части.

Суд кассационной инстанции рассматривает дело исходя из доводов, изложенных в кассационных жалобах, и считает выводы апелляционного суда в обжалуемой части правомерными по следующим основаниям.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 N 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции РФ), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.

В статье 40 Конституции РФ закреплено право каждого на жилище и предполагается, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции РФ вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 16.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление названных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно преамбуле Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон об инвалидах) предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

По правилам статьи 17 Закона об инвалидах инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 17.12.2009 N 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Положениями Федерального закона о местном самоуправлении (статьи 14, 50), а также положениями Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 БК РФ, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закона о местном самоуправлении)).

Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что часть 3 статьи 17 Закона об инвалидах, являясь по своему характеру отсылочной нормой, применяется в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства.

В силу части 3 статьи 52 ЖК РФ принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления.

Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления (часть 3 статьи 57 ЖК РФ).

Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ), устанавливает только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Следовательно, как правомерно указали судебные инстанции обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, применительно к вышеперечисленным нормам подлежит финансированию за счет субъектов Российской Федерации. Отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации будет противоречить статье 84 БК РФ, в которой приведен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Судебными инстанциями правильно определена природа спорных правоотношений и подлежащие применению нормы права.

Указанный вывод судов согласуется с правовой позицией, сформулированной в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 30.09.2015 N 309-ЭС15-5872, от 11.12.2015 N 309-ЭС15-9501, от 29.01.2016 N 303-ЭС15-12441, от 02.03.2016 N 309-ЭС15-14045, а также Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016 (пункт 12).

В соответствии со статьями 1069, 1071 ГК РФ в случаях, когда причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

Как правильно отметили судебные инстанции, по смыслу приведенных норм права при рассмотрении судом настоящего иска доказыванию подлежат факт ненадлежащего исполнения Томской областью своих обязанностей, наличие и размер причиненного истцу вреда, причинная связь между этими действиями (бездействием) и причиненным вредом.

Проанализировав материалы дела, судебные инстанции пришли к обоснованному выводу о том, что расходы, необходимые истцу для исполнения решения суда общей юрисдикции, подлежат взысканию с казны Томской области. Поскольку исполнение судебных решений не должно ставиться в зависимость от действий тех или иных государственных органов, обязанность субъекта Федерации по возмещению указанных расходов обусловлена самим фактом обязания администрации предоставить жилое помещение определенному в законе лицу и несением связанных с этим расходов на приобретение или невозможность распоряжения помещением.

Судебные инстанции обосновано, признали Томскую область в лице Департамента финансов обязанной возместить убытки администрации.

Вместе с тем, как правильно указал апелляционный суд, истец в нарушение статьи 65 АПК РФ не обосновал в полном объеме заявленный им размер убытков.

Расчет убытков произведен истцом исходя из стоимости жилого помещения общей площадью 35,7 кв. м в размере 1 135 600 рублей (в соответствии с муниципальным контрактом от 04.12.2013 N 27).

Исследовав и оценив в соответствии со статьей 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, исходя из норматива стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Российской Федерации на четвертной квартал 2013 года, утвержденного приказом Минстроя России от 14.10.2014 N 371/ГС, для Томской области в размере 34 450 рублей, апелляционный суд правомерно посчитал необоснованным взыскание с Томской области в лице Департамента финансов за счет казны Томской области в пользу муниципального образования "Город Томск" в лице администрации 35 700 рублей убытков и правильно изменил решение суда первой инстанции в этой части.

Таким образом, по мнению суда кассационной инстанции, при принятии постановления апелляционным судом не допущены нарушения норм материального и процессуального права, надлежащим образом исследованы фактические обстоятельства дела, имеющиеся в деле доказательства, оснований для его отмены не имеется.

Изложенные в кассационной жалобе доводы являлись предметом рассмотрения апелляционного суда, им дана надлежащая правовая оценка, у суда кассационной инстанции нет оснований для их переоценки.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2016 по делу N А67-404/2015 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

С.Н. Тамашакин

Судьи

Л.В. Бушмелева Т.А. Зиновьева