Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 28 декабря 2016 г. N Ф04-6375/16 по делу N А46-1687/2016

г. Тюмень

28 декабря 2016 г.

Дело N А46-1687/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 27 декабря 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 декабря 2016 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Зиновьевой Т.А.,

судей Бушмелевой Л.В.,

Шуйской С.И.

при протоколировании судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Костаревой М.С. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Омска (истца) на постановление от 16.09.2016 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Тетерина Н.В., Кудрина Е.Н., Рожков Д.Г.) по делу N А46-1687/2016 по иску Администрации города Омска (644099, Омская обл., г. Омск, ул. Гагарина, д. 34, ИНН 5503047244, ОГРН 1025500757259) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (109097, г. Москва, ул. Ильинка, д. 9, стр.1, ИНН 7710168360, ОГРН 1037739085636) о взыскании убытков.

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Омской области (судья Беседина Т.И.) в заседании участвовали представители:

от Администрации города Омска - Гончарова Е.Ю. по доверенности от 08.04.2016,

от Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Омской области - Бабаев И.Н. по доверенности от 23.11.2016

Суд установил:

Администрация города Омска (далее - Администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Омской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России, ответчик) о взыскании 714 130 руб. 20 коп. убытков, исчисленных в размере стоимости квартиры, предоставленной участковому уполномоченному милиции Сабитову М.К.

В производстве суда находились дела по искам Администрации города Омска к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации: о взыскании 1 286 269 руб. 60 коп. убытков, исчисленных в размере стоимости квартиры, предоставленной участковому уполномоченному милиции Фаргеру А.К. (дело N А46-2027/2016); о взыскании 1 591 132 руб. 20 коп. убытков, исчисленных в размере стоимости квартиры, предоставленной участковому уполномоченному милиции Павличенко Р.В. (дело N А46-2026/2016); о взыскании 1 591 132 руб. 20 коп. убытков, исчисленных в размере стоимости квартиры, предоставленной участковому уполномоченному милиции Садыкову Р.Ж. (дело N А46-2025/2016); о взыскании 1 854 232 руб. 80 коп. убытков, исчисленных в размере стоимости квартиры, предоставленной участковому уполномоченному милиции Мышеву С.С. (дело N А46-2024/2016).

Определением от 02.06.2016 Арбитражного суда Омской области дела N А46-1687/2016 и N А46-2024/2016, N А46-2025/2016, N А46-2026/2016, N А46-2027/2016 объединены в одно производство, делу присвоен N А46-1687/2016.

Исковые требования Администрации со ссылкой на положения статей 15, 16, 1069, 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) мотивированы тем, что Администрация, предоставив квартиры Сабитову М.К., Фаргеру А.К., Павличенко Р.В., Садыкову Р.Ж., Мышеву С.С., понесла убытки в размере стоимости этих квартир.

Решением от 16.06.2016 Арбитражного суда Омской области исковые требования удовлетворены.

Постановлением от 16.09.2016 Восьмого арбитражного апелляционного суда решение суда первой инстанции отменено, по делу принят новый судебный акт об отказе в удовлетворении иска Администрации.

В кассационной жалобе Администрация просит отменить постановление от 16.09.2016 Восьмого арбитражного апелляционного суда и прекратить производство по делу.

Заявитель жалобы указывает, что признание судом права пользования муниципальными жилыми помещениями за участковыми уполномоченными милиции на условиях социального найма связано с исполнением органом местного самоуправления государственных полномочий.

По мнению Администрации, основания для предоставления дотаций органам местного самоуправления на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований отсутствуют, так как обеспечение участковых уполномоченных милиции муниципальными жилыми помещениями по договорам социального найма не относится к вопросам местного значения.

Администрация полагает, что убытки подлежат возмещению за счет средств федерального бюджета.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы кассационной жалобы.

Представитель Минфин России просил оставить постановление от 16.09.2016 Восьмого арбитражного апелляционного суда без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Выслушав пояснения представителей сторон, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, проверив в соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) законность обжалуемого судебного акта, суд кассационной инстанции не находит оснований для его отмены.

Как установлено судами и усматривается из материалов дела, заочным решением Куйбышевского районного суда города Омска от 13.02.2013 по делу N 2-790/2013 договор купли-продажи жилого помещения муниципального жилищного фонда коммерческого использования города Омска N Дог-АГ-42/84-11 от 05.10.2011, заключенный между Сабитовым Маратом Казыбековичем и Администрацией города Омска, признан недействительным, недействительной и погашенной признана государственная регистрационная запись в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним N 55-55-01/278/2011-175 от 24.10.2011 о праве собственности на комнату N 59 секции 2 дома 68 по ул. Шебалдина в г. Омске за Сабитовым Маратом Казыбековичем, за Сабитовым Маратом Казыбековичем признано право пользования комнатой N 59 секции 2 дома 68 по ул. Шебалдина в г. Омске на условиях договора социального найма, за Сабитовым Маратом Казыбековичем признано право собственности на комнату N 59 секции 2 дома 68 по ул. Шебалдина в г. Омске в порядке приватизации.

Заочным решением Октябрьского районного суда города Омска от 18.02.2013 по делу N 2-541/2013 договор купли-продажи жилого помещения муниципального жилищного фонда коммерческого использования города Омска от 16.09.2011 N Дог-АГ-42/78-II, заключенный между Фаргером Алексеем Кондратовичем и муниципальным образованием городской округ город Омск Омской области признан недействительным, государственная регистрация N 55-55-01/259/2011-789 договора купли - продажи жилого помещения муниципального жилищного фонда коммерческого использования города Омска от 16.09.2011 N Дог-АГ-42/78-II, заключенного между Фаргером Алексеем Кондратовичем и муниципальным образованием городской округ город Омск Омской области, признана недействительной, государственная регистрация права собственности N 55-55-01/259/2011-790 на квартиру 13 в доме 69 по проспекту Космический в г. Омске за Фаргером Алексеем Кондратовичем признана недействительной, за Фаргером Алексеем Кондратовичем признано право пользования квартирой 13 в доме 69 по проспекту Космический в г. Омске на условиях договора социального найма, за Фаргером Алексеем Кондратовичем признано право собственности на квартиру 13 в доме 69 по проспекту Космический в г. Омске в порядке приватизации.

Заочным решением Октябрьского районного суда города Омска от 18.02.2013 по делу N 2-545/2013 договор купли-продажи жилого помещения муниципального жилищного фонда коммерческого использования города Омска от 07.10.2010 N 165-10, заключенный между Павличенко Русланом Владимировичем и муниципальным образованием городской округ город Омск Омской области, признан недействительным, государственная регистрация N 55-55-01/279/2010-923 договора купли - продажи жилого помещения муниципального жилищного фонда коммерческого использования города Омска от 07.10.2010 N 165-10, заключенного между Павличенко Русланом Владимировичем и муниципальным образованием городской округ город Омск Омской области, признана недействительной, государственная регистрация права собственности N 55-55-01/279/2010-924 на квартиру 76 в доме 20 корпус 2 по проспекту Космический в г.Омске за Павличенко Русланом Владимировичем признана недействительной, за Павличенко Русланом Владимировичем признано право пользования квартирой 76 в доме 20, корпус 2, по проспекту Космический в г. Омске на условиях договора социального найма, за Павличенко Русланом Владимировичем признано право собственности на квартиру 76 в доме 20 корпус 2 по проспекту Космический в г. Омске в порядке приватизации.

Заочным решением Октябрьского районного суда города Омска от 18.02.2013 по делу N 2-544/2013 договор купли-продажи жилого помещения муниципального жилищного фонда коммерческого использования города Омска от 27.04.2010 N 73-10, заключенный между Садыковым Рустемом Жексембаевичем и муниципальным образованием городской округ город Омск Омской области, признан недействительным, государственная регистрация N 55-55-01/134/2010-296 договора купли - продажи жилого помещения муниципального жилищного фонда коммерческого использования города Омска от 27.04.2010 N 73-10, заключенного между Садыковым Рустемом Жексембаевичем и муниципальным образованием городской округ город Омск Омской области, признана недействительной, государственная регистрация права собственности N 55-55-01/134/2010-297 на квартиру 41 в доме 27 по ул. Харьковская в г. Омске за Садыковым Рустемом Жексембаевичем признана недействительной, за Садыковым Рустемом Жексембаевичем признано право пользования квартирой 41 в доме 27 по ул. Харьковская в г. Омске на условиях договора социального найма, за Садыковым Рустемом Жексембаевичем признано право собственности на квартиру 41 в доме 27 по ул. Харьковская в г. Омске в порядке приватизации.

Заочным решением Октябрьского районного суда города Омска от 27.02.2013 по делу N 2-477/2013 договор купли-продажи жилого помещения муниципального жилищного фонда коммерческого использования города Омска от 23.04.2010 N 65-10, заключенный между Мышевым Сергеем Сергеевичем и муниципальным образованием городской округ город Омск Омской области, признан недействительным, государственная регистрация N 55-55-01/129/2010-161 договора купли - продажи жилого помещения муниципального жилищного фонда коммерческого использования города Омска от 23.04.2010 N 65-10, заключенного между Мышевым Сергеем Сергеевичем и муниципальным образованием городской округ город Омск Омской области, признана недействительной, государственная регистрация права собственности N 55-55-01/129/2010-162 на квартиру 24 в доме 50 по Камерному переулку в г. Омске за Мышевым Сергеем Сергеевичем признана недействительной, за Мышевым Сергеем Сергеевичем признано право пользования квартирой 24 в доме 50 по Камерному переулку в г. Омске на условиях договора социального найма, за Мышевым Сергеем Сергеевичем признано право собственности на квартиру 24 в доме 50 по Камерному переулку в г. Омске в порядке приватизации.

В соответствии с частью 3 статьи 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Обращаясь в суд с иском, Администрация просила взыскать с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации убытки в размере стоимости квартир, предоставленных Сабитову М.К., Фаргеру А.К., Павличенко Р.В., Садыкову Р.Ж., Мышеву С.С.

Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что финансирование расходов по предоставлению жилых помещений участковым уполномоченным милиции должно осуществляться за счет средств федерального бюджета.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении заявленных Администрацией требований, исходил из отсутствия в материалах дела доказательств, свидетельствующих о противоправности действий (бездействия) Российской Федерации и наличии причинной связи между действиями (бездействием) Российской Федерации и предъявленными Администрацией убытками. Апелляционный суд, учитывая сложившуюся судебную практику по данной категории споров, пришел к выводу, что предоставление жилых помещений названной категории граждан не отнесено к расходным обязательствам федерального бюджета.

Выводы суда апелляционной инстанции являются правильными, соответствуют нормам права и обстоятельствам дела.

Согласно статье 49 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) по договору социального найма предоставляется жилое помещение государственного или муниципального жилищного фонда (часть 1).

В силу части 2 статьи 49 ЖК РФ жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются в установленном настоящим Кодексом порядке малоимущим гражданам.

В силу пункта 3 статьи 49 ЖК РФ жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным, определенным федеральным законом, Указом Президента РФ или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанным по установленным настоящим Кодексом и (или) федеральным законом, Указом Президента РФ или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях.

Категориям граждан, указанным в пункте 3 статьи 49 ЖК РФ, могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями.

Жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются указанным категориям граждан в установленном Жилищным кодексом Российской Федерации порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, Указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации (часть 4 статьи 49 ЖК РФ).

Возможность предоставления жилого помещения из состава муниципального жилищного фонда участковым уполномоченным полиции при отсутствии в муниципальном образовании специализированного жилищного фонда Российской Федерации предусмотрена частью 2 статьи 9 Федерального закона от 19.07.2011 N 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которой в случае отсутствия на территории муниципального образования жилого помещения, сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и совместно проживающим с ним членам его семьи орган местного самоуправления предоставляет жилое помещение муниципального жилищного фонда.

Указанный Федеральный закон вступил в силу с 01.01.2012.

Согласно пункту 9.2 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (введен Федеральным законом от 19.07.2011 N 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации") (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) до 01.01.2017 предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период выполнения обязанностей по указанной должности, отнесено к вопросам местного значения.

Таким образом, как верно указано судом апелляционной инстанции, право пользования спорными квартирами на условиях договора социального найма Сабитовым М.К., Фаргером А.К., Павличенко Р.В., Садыковым Р.Ж., Мышевым С.С. и членам их семей признано решениями суда общей юрисдикции, вступившими в законную силу в 2013 году, когда предоставление жилого помещения из муниципального жилищного фонда участковым уполномоченным полиции относилось к вопросам местного значения.

Поскольку перечисленными выше судебными актами не определен момент возникновения права пользования граждан жилыми помещениями, указанное право в силу статьи 209 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации возникло с момента вступления в законную силу решений судов общей юрисдикции. Соответственно, судом апелляционной инстанции правомерно применены норма права, действующие в указанный период.

Пунктом "ж" статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с пунктом "б" статьи 72 Конституции Российской Федерации, защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации.

Исходя из указанного положения Конституции Российской Федерации и соглашения от 21.03.2006 о взаимодействии между Администрацией города Омска и Управлением внутренних дел Омской области, предоставление Администрацией жилых помещений участковым уполномоченным полиции является одной из форм реализации функции по обеспечению правопорядка органом местного самоуправления, и финансирование данного обязательства предполагает задействование средств, предусмотренных в бюджете города Омска.

Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, сформулированной в определениях от 08.07.2004 N 303-О и от 15.02.2005 N 58-О, возложение на органы местного самоуправления обязанности по обеспечению жилой площадью по установленным законодательством нормам согласно части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации предполагает полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при ее осуществлении дополнительных расходов органа местного самоуправления. Компенсация расходов подлежит обязательному обеспечению федеральным бюджетом и призвана гарантировать право собственности муниципальных образований.

Положениями Федерального закона N 131-ФЗ (статьи 14, 50), а также положениями ЖК РФ (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

Исходя из положений статей 135 - 138 БК РФ, статей 55, 60, 61 Федерального закона N 131-ФЗ, реализация органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения осуществляется за счет предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

В качестве одного из основных принципов правового регулирования полномочий органов местного самоуправления частью 2 статьи 18 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Из разъяснений, изложенных в пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", применяемого в настоящем случае по аналогии, следует, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Основания возникновения расходных обязательств Российской Федерации содержатся в статье 84 БК РФ.

Исходя из определений Конституционного Суда РФ от 08.07.2004 N 303-О, от 15.02.2005 N 58-О, от 17.10.2006 N 485-О, обязанность органов местного самоуправления по обеспечению жильем работников расположенных на территории муниципального образования органов милиции не может рассматриваться как отдельное государственное полномочие и имеет как общегосударственное, так и местное значение; содержание муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, а вопросы обеспечения жильем указанной категории граждан подлежат совместному разрешению федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления; возникающие при этом расходы подлежат компенсации из федерального бюджета.

Как указано Конституционным Судом Российской Федерации в принятых постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

В пункте 2.2 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 N 12-П разъяснено, что конституционные предписания об отнесении к ведению Российской Федерации финансового регулирования и о самостоятельности субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в пределах предоставленных им финансовых полномочий получили конкретизацию в федеральном, в том числе бюджетном законодательстве.

Согласно статье 6 БК РФ бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, что предопределяет публично-правовую природу отношений, связанных с формированием и исполнением бюджетов, а также характер правового регулирования, особенности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере.

Исходя из приведенных разъяснений, выравнивание недостаточности бюджетной обеспеченности на реализацию органами местного самоуправления своих расходных обязательств по вопросам местного значения (в том числе, обеспечение жильем участковых уполномоченных полиции) за счет средств федерального бюджета осуществляется посредством механизма финансирования через систему межбюджетных трансфертов.

В соответствии со статьями 129, 132 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются, в частности в форме субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Отнесение на Российскую Федерацию убытков может быть осуществлено лишь при неисполнении федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в соответствующих формах.

Учитывая положения статей 15,16,1069 ГК РФ, статьи 65 АПК РФ, исследовав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ доводы и доказательства сторон, суд апелляционной инстанции обоснованно установил, что из материалов дела не усматривается, в чем заключается вина Российской Федерации в причинении Администрации убытков в предъявленной сумме; какие обязательства или действия не исполнены Российской Федерацией, а также установлено отсутствие противоправности действий (бездействия) Российской Федерации и причинной связи между этими действиями (бездействием) и убытками истца.

На основании изложенных обстоятельств суд апелляционной инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования о взыскании убытков.

Доводы кассационной жалобы не опровергают правомерность выводов суда апелляционной инстанции об отказе в удовлетворении иска, основаны на иной оценке доказательств и на ином толковании норм права, что не может свидетельствовать о незаконности обжалуемого по делу судебного акта.

В силу положений статьи 286, части 2 статьи 287 АПК РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судами при разрешении спора.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы судом кассационной инстанции не выявлено оснований, предусмотренных статьей 288 АПК РФ для отмены или изменения постановления суда апелляционной инстанции.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

постановление от 16.09.2016 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А46-1687/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Т.А. Зиновьева

Судьи

Л.В. Бушмелева С.И. Шуйская