Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 22 мая 2014 г. N Ф04-2781/14 по делу N А03-9527/2013

г. Тюмень

22 мая 2014 г.

Дело N А03-9527/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 15 мая 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 мая 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Иванова В.А.

судей Григорьева Д.В.

Шабановой Г.А.

при ведении протокола помощником судьи Золотарёвой И.А.,

рассмотрел кассационные жалобы Государственной инспекции Алтайского края и общества с ограниченной ответственностью "Рост" на решение от 07.10.2013 Арбитражного суда Алтайского края (судья Трибуналова О.В.) и постановление от 28.01.2014 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Марченко Н.В., Журавлева В.А., Ходырева Л.Е.) по делу N А03-9527/2013 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Рост" (656049, г. Барнаул, Красноармейский проспект, 55;

ОГРН 1112225008312, ИНН 2221192022) к Государственной инспекции Алтайского края (656035, г. Барнаул, ул. Деповская, 7, (а/я 1280);

ОГРН 1122225019070, ИНН 2225135610), Прокуратуре Алтайского края (656059, г. Барнаул, ул. Партизанская, 71; ОГРН 1032202262157, ИНН 2225028552) о признании незаконными действий по проведению проверки, недействительным решения о согласовании проведения проверки и незаконным постановления о назначении административного наказания.

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Новосибирской области (судья Нефедченко И.В.) в заседании участвовали представители общества с ограниченной ответственностью "Рост" - Матвеева И.К. по доверенности от 09.01.2014, Матвеев Г.А. по доверенности от 09.01.2014.

В Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа явился представитель Прокуратуры Алтайского края - Кабанова А.А. по доверенности от 15.04.2014 N 08-3/2013.

Суд установил:

общество с ограниченной ответственностью "Рост" (далее - ООО "Рост", общество) обратилось в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к Государственной инспекции Алтайского края (далее - инспекция, государственный орган), Прокуратуре Алтайского края (далее - прокуратура):

- о признании незаконными действий инспекции по проведению внеплановой выездной проверки в отношении ООО "Рост" при строительстве объекта капитального строительства "незавершенный объект капитального строительства";

-о признании недействительным решения прокуратуры по согласованию проведения указанной внеплановой выездной проверки;

- о признании незаконным постановления инспекции от 29.01.2013 N 131, которым ООО "Рост" привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 450 000 руб. (далее - постановление от 29.01.2013).

Решением от 07.10.2013 Арбитражного суда Алтайского края, оставленным без изменения постановлением от 28.01.2014 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявленные требования удовлетворены частично. Постановление от 29.01.2013 признано незаконным и отменено, в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Инспекция, не согласившись с выводами судов в части признания незаконным и отмене постановления от 29.01.2013, обратилась с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судами обеих инстанций норм материального права и несоответствие выводов фактическим обстоятельствам дела, просит в указанной части решение и постановление отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных обществом требований полностью.

ООО "Рост" также обратилось с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на несоответствие выводов судов обеих инстанций обстоятельствам дела, просит судебные акты в части отказа в удовлетворении заявленных требований о признании незаконными действий инспекции по проведению внеплановой выездной проверки в отношении общества отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований в указанной части.

По мнению общества, в нарушение части 2 статьи 15 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) проверка проведена инспекцией в отсутствие полномочного представителя общества, которое не было надлежащим образом извещено о проведении проверки. Ссылаясь на положения части 2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), полагает, что у государственного органа не было соответствующих полномочий по проведению проверки в отношении незавершенного строительством объекта, поскольку данный объект, является жилым трехэтажным домом, предназначенным для проживания одной семьи (директора общества), и в отношении него не требуется экспертиза проектной документации.

В отзыве на кассационную жалобу инспекция считает доводы общества несостоятельными, просит судебные акты в обжалуемой части оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Представители общества в судебном заседании против доводов кассационной жалобы инспекции возражали, указывая на отсутствие оснований для отмены обжалуемых судебных актов в части признания недействительным постановления административного органа от 29.01.2013, в связи с чем просили оставить решение и постановление в данной части без изменения, кассационную жалобу инспекции - без удовлетворения.

Прокуратура в представленных в материалы дела отзывах и ее представитель в судебном заседании поддержала доводы инспекции о законности и обоснованности назначения обществу административного наказания по части 2 статьи 9.4 КоАП РФ, законности оспариваемых обществом действий государственного органа по проведению внеплановой проверки и ее согласованию прокуратурой.

Определением от 22.04.2014 Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа судебное заседание было отложено в порядке статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) на 15.05.2014 на 14 час. 00 мин.

Проверив в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационных жалобах, отзывах на нее и выступлении присутствующих в заседании представителей участвующих в деле лиц, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как следует из материалов дела и установлено судами обеих инстанций, в инспекцию поступили жалобы граждан Тагильцевой Т.Г. и Губарева А.Ю. о нарушениях ООО "Рост" строительных норм и правил в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, расположенного по адресу: г. Барнаул, Змеиногорский тракт, 80 (далее - объект), создающих угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей. С целью проверки указанных сведений инспекцией издан приказ от 23.11.2012 N 1263 о проведении в отношении общества внеплановой проверки. Решением от 26.11.2012 прокуратура согласовала проведение внеплановой проверки.

С 03.12.2012 по 04.12.2012 административным органом проведена внеплановая проверка, в ходе которой установлено, что при строительстве объекта нарушены требования технических регламентов, которые повлекли отступление от проектных значений и затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта.

Выявленные нарушения зафиксированы в акте проверки от 04.12.2012, который направлен в адрес общества 07.12.2012 (т.1, л.д. 103-104).

По данному факту в отношении ООО "Рост" в отсутствие его законного представителя 13.12.2012 составлен протокол об административном правонарушении N 131. Постановлением от 29.01.2013 общество привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 9.4 КоАП РФ в виде штрафа в размере 450 000 руб.

Считая действия инспекции по проведению проверки, действия прокуратуры по ее согласованию и постановление от 29.01.2013 незаконными, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований в части признания незаконными действий инспекции по проведению внеплановой проверки и прокуратуры по ее согласованию, арбитражные суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что оспариваемые действия государственного органа и прокуратуры соответствуют положениям ГрК РФ и Закона N 294-ФЗ. Вместе с тем, удовлетворяя заявленные требования в части признания недействительным постановления от 29.01.2013, арбитражные суды пришли к выводу о нарушении процедуры привлечения общества к административной ответственности.

Кассационная инстанция, оставляя судебные акты без изменения, исходит из следующего.

Из материалов дела следует, что дело об административном правонарушении в отношении общества было рассмотрено 29.01.2013 административным органом в отсутствие представителя общества. Так, о времени и месте составления протокола по делу об административном правонарушении инспекцией в адрес общества было направлено заказное письмо от 06.12.2012 N 49-03/П/2618, которое согласно сведениям, содержащимся на официальном сайте Почты России, не вручено адресату с указанием причины "отсутствие адресата по указанному адресу, адресат заберет отправление сам", а также телеграмма от 10.12.2012, которая не вручена обществу с пометкой "такого учреждения нет". Определение от 27.12.2012 о продлении срока расследования и отложении рассмотрения дела, в котором содержалось указание о дате рассмотрения дела об административном правонарушении, возвращено отправителю с отметкой органа почтовой связи "адресат выбыл" (т. 1, л.д. 95-96, 102-106).

В соответствии с частью 3 статьи 25.4 КоАП РФ дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случае, если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Согласно пункту 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Руководствуясь указанными нормами права, принимая во внимание сведения, представленные органами почтовой связи относительно причин невручения обществу почтовых отправлений и телеграммы, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что в данном случае у инспекции отсутствовали основания для признания общества извещенным надлежащим образом как о времени и месте составления протокола по делу об административном правонарушении, так и о рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции поддерживает выводы судов о том, что рассмотрев дело без участия представителя общества, административный орган лишил общество возможности квалифицированно возражать и давать объяснения по существу выявленного правонарушения, а, следовательно, допустил существенное нарушение процедуры привлечения его к административной ответственности, что не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Доводы кассационной жалобы инспекции подлежат отклонению, поскольку направлены на переоценку выводов судов обеих инстанций в указанной части относительно установленных обстоятельств и доказательств по делу.

Доводы кассационной жалобы ООО "Рост" о признании незаконными действий инспекции по проведению внеплановой проверки и решения прокуратуры по ее согласованию также подлежат отклонению по следующим основаниям.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулирует Закон N 294-ФЗ. Порядок организации и проведения внеплановой проверки регламентирован статьей 10 данного Закона.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Судами установлено, подтверждено материалами дела и не опровергается обществом, что основанием для проведения проверки послужили сведения, содержащиеся в жалобах граждан Тагильцевой Т.Н. и Губарева А.Ю. о возникшей угрозе причинения вреда жизни и здоровью граждан при строительстве объекта с данными о том, что имеет место нарушение строительных норм и правил, а именно, при разборке дверных и оконных проемов выбрасывается мусор из окон, отсутствует ограждение строительной площадки и т.п.

Частью 5 статьи 10 Закона N 294-ФЗ определено, что внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 названной статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 27.03.2009 N 93 утвержден Порядок согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее - Порядок).

Пунктом 7 Порядка предусмотрено, что по результатам рассмотрения заявления и прилагаемых к нему документов не позднее чем в течение рабочего дня, следующего за днем их поступления, уполномоченными должностными лицами органов прокуратуры, указанными в пункте 2 Порядка, принимается решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании.

Перечень оснований для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки предусмотрен пунктом 8 Порядка и частью 11 статьи 10 Закона N 294-ФЗ и является исчерпывающим.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено и подтверждено материалами дела, что государственным органом в прокуратуру представлен весь пакет документов, необходимых для принятия решения о согласовании внеплановой выездной проверки. В свою очередь, усмотрев в представленных материалах наличие факта возникновения угрозы здоровью граждан, прокуратурой принято правомерное решение о согласовании проверки, в связи с чем суды обоснованно отклонили довод общества о наличии оснований для отказа в согласовании проведения внеплановой проверки.

В обоснование своего довода об отсутствии у инспекции оснований для проведения проверки общество в кассационной жалобе ссылается на то, что спорный объект является отдельно стоящим жилым домом с количеством этажей не более чем три, предназначенный для проживания одной семьи, следовательно, в силу части 3 статьи 48, пункта 1 части 2 статьи 49 ГрК РФ осуществление государственного строительного надзора и экспертиза проектной документации данного объекта капитального строительства не требуются. По мнению общества, при определении "этажности" дома следует учитывать только надземную часть объекта. В обоснование своей позиции ссылается, в том числе, на вступившие в законную силу судебные акты по делу N А03-11864/2012.

Полно и всесторонне оценив представленные в материалы дела доказательства в их взаимосвязи и совокупности по правилам статьи 71 АПК РФ, суды обеих инстанций, руководствуясь положениями части 3 статьи 48, пункта 1 части 2 статьи 49, статьи 54 ГрК РФ, правомерно указали, что объектом индивидуального жилищного строительства является отдельно стоящий жилой дом с количеством этажей не более чем три, предназначенный для проживания одной семьи. В целях строительства и реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства застройщик должен получить разрешение на строительство (данный вывод согласуется с правовой позицией, изложенной в постановлении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.03.2012 N А50-24422/2010).

В свою очередь судами установлено, подтверждается материалами дела и фактически признается обществом, что в отношении спорного объекта проводится реконструкция; сам объект представляет собой строение с количеством этажей - четыре, три из которых относятся к надземной части, один полноценный этаж - к подземной части дома, состоящей из трех помещений высотой 2,70-м (акт проверки от 04.12.2012 N Г/100, техническое заключение от 24.09.2013 N 219-07, копия технического паспорта на строительный объект, поэтажного плана подвала, экспликации к поэтажному плану). При этом, как правомерно отмечено судами, в материалах дела отсутствуют неопровержимые доказательства того, что спорный объект недвижимости возводится ООО "Рост" для проживания одной семьи (директора общества).

Суд кассационной инстанции поддерживает выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что действующий ГрК РФ не допускает определение "количества этажей" как "этажность" в соответствии с указанием строительных норм и правил по числу надземных этажей здания, и устанавливает в качестве критерия определение количества этажей проектируемого объекта без указания их назначения и расположения относительно планировочной отметки земли, в связи с чем при определении количества этажей следует учитывать все этажи, включая подземные, наземные, подвальные, цокольные, мансардные и другие.

Ссылка общества на вступившие в законную силу судебные акты по делу N А03-11864/2012 как имеющие преюдициальное значение в силу статьи 69 АПК РФ для данного дела, подлежит отклонению.

Институт преюдиции, направленный на обеспечение действия законной силы судебного решения, его общеобязательности и стабильности, на исключение возможного конфликта различных судебных актов, подлежит применению с учетом принципа свободы оценки доказательств судом, вытекающего из конституционных принципов независимости и самостоятельности судебной власти.

Из содержания судебных актов по делу N А03-11864/2012 не усматривается, что в них были установлены иные фактические обстоятельства относительно спорного объекта капитального строительства, тогда как выводы судов, основанные на иной оценке доказательств, не свидетельствует о преюдиции в смысле части 2 статьи 69 АПК РФ.

Доводы кассационной жалобы о том, что проверка проведена с грубым нарушением пункта 2 статьи 15 Закона N 294-ФЗ в отсутствие руководителя общества, не принимаются по следующим основаниям.

Согласно пункту 2 статьи 15 Закона N 294-ФЗ при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая проведения такой проверки по основанию, предусмотренному подпунктом "б" пункта 2 части 2 статьи 10 настоящего Закона.

В соответствии со статьей 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Перечень грубых нарушений, влекущих недействительность результатов проверки, указаны в пунктах 1-8 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ, из которых следует, что нарушение пункта 2 статьи 15 данного Закона не отнесено к грубым нарушениям, влекущим недействительность результатов проверки.

Также подлежат отклонению доводы кассационной жалобы о ненадлежащем извещении общества о проведении внеплановой проверки.

Согласно части 16 статьи 10 Закона N 294-ФЗ о проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пункте 2 части 2 настоящей статьи, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.

Как отмечалось выше, одним из оснований, указанных в пункте 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, на которое не распространяется требование части 16 данной статьи, явились проверочные мероприятия, проведенные инспекцией, с целью проверки сведений, содержащихся в жалобах граждан, о фактах нарушений технических регламентов, строительных норм при выполнении работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, в том числе о нарушении обязательных требований к применяемым строительным материалам, создающих угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде.

Из изложенного следует, что извещение о проведении проверки не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения по указанному основанию в данном случае не требовалось.

При этом из материалов дела усматривается, что в целях реализации ООО "Рост" своих прав в рамках Закона N 294-ФЗ, инспекцией заблаговременно было направлено в адрес общества уведомление о предстоящей 03.12.2012 проверке посредством телеграммы от 28.11.2012 (т. 1, л.д. 106). Судами установлено, что данная телеграмма не была доставлена обществу, о чем орган почтовой связи уведомил инспекцию в тот же день, с указанием причины невручения "такого адресата нет".

Вместе с тем, ссылка общества на нарушения органом почтовой связи правил доставки телеграфной корреспонденции в данном случае не принимается судом кассационной инстанции, поскольку не свидетельствует о нарушении со стороны инспекции порядка проведения внеплановой проверки по основанию, указанному в пункте 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ.

Учитывая изложенное, суд кассационной инстанции приходит к выводу, что суды первой и апелляционной инстанций всесторонне и полно исследовали фактические обстоятельства по данному делу, оценили представленные доказательства и доводы участвующих в деле лиц в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, в связи с чем приняли законные и обоснованные судебные акты, правильно применив нормы действующего законодательства.

Несогласие общества с выводами судов по данному делу не является основанием для отмены или изменения судебных актов, поскольку не опровергает выводы судов и не свидетельствует о неправильном применении норм материального и процессуального права.

Иные доводы общества, изложенные в кассационной жалобе, были предметом полного и всестороннего рассмотрения и оценки судами обеих инстанций, оснований для их переоценки у суда кассационной инстанции в силу положений статьи 286 АПК РФ не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 07.10.2013 Арбитражного суда Алтайского края и постановление от 28.01.2014 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А03-9527/2013 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.А. Иванов

Судьи

Д.В. Григорьев Г.А. Шабанова